António

Fonseca Ferreira

 

REGENERAÇÃO : NOVO PARADIGMA E PRIORIDADE DAS POLÍTICAS URBANAS

 

31 de Outubro de 2012

Existem várias razões e condições para que a Regeneração e a Reabilitação Urbanas (RU)  se constituam como a principal prioridade das políticas urbanas, em Portugal, nas próximas décadas.

Somos um país de excessos, já o sabemos. Alguns desses exageros custam muito caro ao país e aos portugueses, e as suas consequências vão sentir-se por muitos anos.

Exemplo paradigmático de exageros e oscilações é a construção habitacional. Em 1970, Portugal tinha um défice de 500 000 fogos. Quatro décadas passadas, estamos confrontados com um excedente de 550 000 habitações. Da construção média anual de cerca de 40 000 fogos, nas décadas de 60 a 80, evoluímos para a construção média de cerca de 90 000 fogos/ano, na última década do século passado, atingindo a construção de 125.674 habitações, em 2002. Os anos 90 representaram uma década de euforia desenfreada de concessão de crédito  à aquisição de casa própria.

O parque habitável de alojamentos duplicou, nos últimos 40 anos. E a área urbanizada do país triplicou, no mesmo período. É certo que – por diversas razões – Portugal sofreu, nas últimas décadas, um processo impar de urbanização acelerada da sua população. Em 1970, dois em cada três portugueses viviam em áreas rurais. Três décadas depois, na passagem do milénio, a relação inverteu-se: dois em cada três portugueses viviam em áreas urbanas. Em apenas 30 anos, a sociedade portuguesa fez a transição rural- urbana que  em outros países europeus se prolongou por cem e mais anos.

Este processo de urbanização acelerada da população, a ausência de cultura e estruturas de racionalização e planeamento, e as “forças de mercado” (nem sempre racionais) alimentaram um modelo de crescimento urbano expansivo e disperso, caracteristicamente desordenado. Com excessivo consumo de solos, depredação de recursos ambientais e energéticos e disparatados custos das redes viária, de saneamento, eléctrica e de comunicações, bem como dos equipamentos colectivos. Desertificaram-se os centros históricos, cresceram as periferias suburbanas, fomentou-se um modelo de mobilidade e transportes fortemente poluidor e consumidor de energia e tempo.

Assim, estamos hoje confrontados com vastas áreas urbanas precárias e degradadas e um parque imobiliário carecido de reabilitação. Por outro lado, a profunda crise económica, financeira e social que vivemos vai implicar, também, mudanças de uso –refuncionalização – de muitos edifícios e áreas urbanas. Sem qualquer margem para o regresso ao crescimento urbano expansivo, é tempo de dar corpo a um novo modelo de desenvolvimento urbano assente na reabilitação/regeneração  dos tecidos existentes, com as seguintes vantagens:

1.º) A RU funciona como contraponto ao urbanismo expansivo, evitando e reparando os respectivos malefícios;

2.º) No actual contexto de crise do imobiliário, existe uma valiosa capacidade de promoção e construção disponível, capacidade que poderá – e deverá – ser aproveitada e reorientada para a reabilitação de tecidos urbanos e edifícios, com particular incidência nas pequenas e médias empresas mais vocacionadas para este tipo de actividades;

3.º) A RU não sendo tão propicia à mecanização e pré-fabricação, proporcionalmente cria mais empregos que a construção nova, factor particularmente importante numa época em que o desemprego constitui a maior tragédia social;

4.º) A RU é o caminho para reanimar as nossas cidades e periferias urbanas, melhorando a qualidade de vida dos residentes, dinamizando o comércio e outras actividades, e reforçando a atractividade turística;

5.º) A RU requere e propicia o trabalho em parceria, pois num terreno  vazio – a situação mais corrente na construção nova – a tendência é para reunir as várias funções de urbanização num só agente, enquanto que a RU actua sobre pré-existências e estas implicam a participação de diversos agentes – proprietários de imóveis, câmaras municipais, empresas, financiadores, etc. ;

Após um prolongado processo negocial, está criado e instalado, em Portugal, o Programa JESSICA, acrónimo de “Joint European Support for Sustainable Investment in City  Areas”, iniciativa da Comissão Europeia e do Banco Europeu de Investimentos (BEI), programa que faculta a utilização de Fundos Estruturais para a regeneração urbana, através de empréstimos reembolsáveis de longo prazo, com taxas de juro moderadas. Estão constituídos 3 Fundos de Desenvolvimento Urbano (FDU), de âmbito regional, com a participação da CGD, do BPI e do Turismo de Portugal, conjugando recursos financeiros comunitários, nacionais e das próprias entidades gestoras que, no seu conjunto, mobilizam 335 milhões de euros.

Para além de fonte de financiamento favorável, o Programa JESSICA, apresenta características susceptíveis de induzir efeitos virtuosos nas actividades urbanas e imobiliárias em Portugal: racionalidade (obrigando à elaboração de “Planos Integrados de Desenvolvimento Urbano Sustentável” para concessão dos créditos); de complementaridade entre acções de reabilitação e fontes de financiamento; e de sustentabilidade financeira (empréstimos reembolsáveis), social, urbanística e ambiental.

Para além da inevitabilidade e necessidade de mudança de paradigma no desenvolvimento urbano, existem outros factores  prometedores para incrementar a Regeneração Urbana: recente alteração do Regime do Arrendamento Urbano; iniciativas das Associações Empresariais propondo prioridade e medidas facilitadoras para a RU; tendência para a Comissão Europeia comtemplar como prioritária a RU  na afectação dos Fundos Estruturais, do próximo período de programação (2014-2018).

Para afirmar a RU como prioridade das políticas urbanas será, agora, necessária uma cooperante conjugação de iniciativas da parte do governo, das associações empresariais e das autarquias locais. O recente Seminário promovido pela NERSANT- Associação Empresarial do distrito de Santarém é um bom exemplo de capacidade para procurar respostas práticas, num quadro de concertação estratégica de base territorial, com as autarquias, as empresas e as entidades gestoras dos Fundos de Desenvolvimento Urbano.

 

REFORMA DA ADMINISTRAÇÃO LOCAL

23 de Novembro de 2011

Artigo publicado no DN de 011.11.21

NOVO MAPA ADMINISTRATIVO PARA PORTUGAL

                                                                                            António Fonseca Ferreira (1)

A proposta do governo, sobre a reforma da administração local, apresentada no denominado “Documento Verde”, avança objectivos e princípios louváveis, mas falha no alcance, nos pressupostos políticos e nos critérios metodológicos. Apresentamos uma alternativa para a realização de uma Reforma estrutural, consistente e estável, da administração central, territorial e local.

Nas suas linhas fundamentais, o mapa administrativo do país foi desenhado por Mouzinho da Silveira e Passos Manuel em 1835/40. Entretanto o país e o seu território mudaram profundamente. Passámos de um país extensivamente rural, com a população distribuída por todo o território, sem acessibilidades, para um país predominantemente urbano e de serviços, com a população concentrada no litoral, e com boas acessibilidades na generalidade do território. O país mudou, mas a administração territorial ficou parada no tempo. Torna-se necessário actualizar o “software do país” através de uma profunda reforma da administração. Mas interessa saber como. A proposta do Governo tem inegáveis méritos. Mas também encerra muitos perigos e problemas. Vejamos, em primeiro lugar, os méritos.

São definidos objectivos claros e consensuais para a reforma: maior proximidade entre decisões e população, melhoria dos serviços públicos, aumento da eficiência de gestão, economias de escala e reforço da coesão e da competitividade do território. E propõe-se uma matriz compreensível de eixos da reforma.

Contudo, são muitos os problemas e perigos que a proposta encerra, exigindo um debate sereno, a nível local e nacional, e a formulação de contrapropostas realistas e eficazes. Vejamos, então, os principais problemas.

Em primeiro lugar, esta reforma não tem subjacente uma visão contemporânea do território. Baseia-se em critérios administrativos e estatísticos que não correspondem à realidade territorial, entendida esta nas suas dimensões de espaço geográfico, mas, também, económico, social, cultural e identitário.

Em segundo lugar, esta reforma aparece desligada da reforma do Estado a nível central e regional. E, no que se refere a redimensionamento, só abrange as freguesias, deixando de fora os municípios. O que é incoerente.

Em terceiro lugar, esta reforma prefigura uma agenda política para acabar com a regionalização, pondo a tónica no reforço das áreas metropolitanas e das comunidades intermunicipais (CIM). Ora, só a regionalização permitirá uma efectiva descentralização e a racionalização da administração do país. Além disso, com esta proposta corre-se o risco de enfraquecimento e perda de competências dos municípios a favor das CIM e das freguesias redimensionadas. Quando os municípios e o municipalismo são o que temos de mais consistente na nossa administração.

(1)    Membro da Comissão Nacional e da Comissão Política do Partido Socialista

Noutro plano devemos questionar a proposta dos executivos homogéneos. Talvez se justificassem há 15/20 anos atrás, mas hoje seriam contraproducentes. O escrutínio da actuação dos executivos é feito pelos vereadores da oposição, com regularidade e eficácia, sem entravar a gestão municipal. Por outro lado, o reforço dos poderes de fiscalização das assembleias municipais pressupõe – para além da qualificação dos seus membros -, que elas funcionem com regularidade, dotadas de uma Comissão Permanente, com meios técnico-administrativos qualificados. Tudo isto exige recursos financeiros que, por ora, não existem.

Na proposta do Governo existe um outro problema sério: as tipologias e critérios de caracterização e agregação das freguesias não resistem a uma primeira aplicação. Dão resultados absurdos, designadamente para as freguesias das fronteiras municipais. Uma inconsistência adicional da proposta do Governo é avançar com a reestruturação sem debater as competências. Promete-se o reforço de competências, mas não se coloca essa decisiva questão, desde já, em debate. Ou seja: mexe-se na forma, sem ter em conta o conteúdo. Ou, como diz o ditado popular, põe-se o carro à frente dos bois. Finalmente, os calendários consignados não permitem o debate sereno e aprofundado que o assunto exige e o Governo promete.

Importa criar uma alternativa política, de amplo consenso, para concretizar uma reforma da administração local compaginada com a reforma do Estado, a nível central e regional. Reforma que exige tempo e recursos, e que deve ser, necessariamente, escalonada. Na criação dessa alternativa tem especiais responsabilidades o Partido Socialista, como maior Partido da oposição e com experiência nestas matérias. Propomos, então, em quatro pontos, as bases em que pode assentar essa alternativa:

1. Estabelecer um acordo de regime, entre os Partidos que a tal se disponham, para a realização de uma reforma estrutural da administração do Estado integrando os níveis central, regional e local

2. Essa Reforma seria faseada, ao longo de um período de 5 a 7 anos, cuidando adequadamente das transições entre as actuais e as novas instituições

3. Entretanto seriam realizadas – até Dezembro de 2012 – as mudanças que se apresentam viáveis na proposta governamental: novo regime do sector empresarial local; redução do número de vereadores e dirigentes municipais

4. Simultaneamente, seriam desencadeados os estudos de caracterização e organização territorial para definir um quadro sustentável para a descentralização de competências e critérios eficazes para a concretização da reforma.

A proposta do Governo é ambiciosa e consensual nos seus princípios, mas frouxa e apressada no âmbito e calendário. Falha nas condições políticas e nos critérios de realização. Vai provocar conflitualidade política e social. Propomos, em alternativa, o caminho da concertação com vista à realização de uma reforma estrutural consistente.

 

ANOS 1970/1980

do Fundo de Fomento da Habitação ao Instituto Nacional de Habitação

29 de Agosto de 2011

Integrado numa edição colectiva do Instituto da Habitação e da Renovação Urbana (IHRU) sobre a “Habitação Social 1950-80”, o autor analisa a evolução das políticas de habitação das décadas de 70 e 80, contextualizando as suas principais linhas de força e condicionalismos, e correlacionando-as com a evolução política do país, nestas cruciais décadas do nascimento e consolidação da democracia. Fica demonstrada a contingência política, quer da eficácia dos programas, quer da evolução institucional do sector. Esta análise ilustra, igualmente, a relação entre os dinamismos sociais e as políticas de habitação, designadamente o “aprisionamento” das políticas pelos grupos de interesse fundiários, imobiliários e da construção civil.

1. Antes de 1974

As políticas de habitação social dos anos setenta e oitenta do século passado tiveram a sua génese nos anos sessenta, tendo as bases legais e institucionais sido estabelecidas no período 1968-1971.

A partir de finais dos anos cinquenta, o regime salazarista vê-se obrigado a encetar uma abertura à industrialização do país e ao investimento estrangeiro. Essa evolução é determinada pela integração de Portugal na European Free Trade Association (EFTA), em 1959; pelo aprofundamento das relações de produção capitalista na agricultura; e, particularmente, pelo envolvimento nas guerras coloniais, a partir de 1960-1961.

Na sequência destes acontecimentos, a economia e a sociedade portuguesa abriram-se ao exterior, em intensas trocas de mercadorias, de capitais, de tecnologias e de mão-de-obra. Multiplicaram-se os investimentos estrangeiros em indústrias de capital intensivo — estaleiros navais, siderurgia, metalomecânica —, e em operações sobre terrenos nas zonas de maior desenvolvimento urbano, com destaque para a Área Metropolitana de Lisboa (AML).

A intensificação dos processos de imigração internos e de urbanização, induzidos pela procura de mão-de-obra para as novas actividades, provoca acentuadas necessidades de alojamento que, num primeiro tempo, só tiveram resposta através da urbanização e da construção “clandestina”. A agudização das carências habitacionais e os imperativos do desenvolvimento industrial, designadamente a necessidade de melhorar as condições de reprodução da força de trabalho, exerceram fortes pressões sobre o regime no sentido de ser implementada uma política habitacional mais produtiva.

Num primeiro tempo, são os trabalhos do Plano Intercalar de Fomento (1965-1967) que reflectem uma nova visão para o sector. Fazem-se críticas abertas à (…) especulação com os terrenos (…), à (…)preferência por construções urbanísticas menos racionais (…) e aos (…) escassos progressos na indústria de construção e na normalização de processos e materiais (…)[1]. E apresentavam-se propostas de cariz marcadamente intervencionista: o reforço da construção de habitações económicas; a promoção directa pelo Estado de 24% da construção total; a expropriação sistemática de terrenos para a construção habitacional e as operações urbanísticas.

Mas foi com a ascensão ao poder de Marcelo Caetano, em 1968, que os esforços dos modernizadores do regime se traduziram em iniciativas concretas, de natureza legislativa e institucional, no sector da habitação. Tudo apontando para um forte reforço da intervenção do Estado.

Os exemplos mais notórios são: o Colóquio sobre Política da Habitação (1969); a lei de solos (Decreto-Lei n.º 576/70); a legislação sobre o licenciamento urbanístico (Decreto-Lei n.º 166/70), os planos de urbanização (Decreto-Lei n.º 560/71 e DL 561/71) e a contenção da construção clandestina (Decreto-Lei n.º 278/71). Em termos institucionais, foi criado o Fundo de Fomento da Habitação (FFH), em 1969; a Secretaria de Estado da Habitação e Urbanismo e a Empresa Pública de Urbanização de Lisboa (EPUL), em 1971, e reestruturada a Direcção-Geral dos Serviços de Urbanização, em 1972.

Mas estas medidas não tiveram tradução prática antes de 1974. Com a ditadura enredada no “problema ultramarino”, o “peso” social da propriedade fundiária e a natureza especulativa do novo capital financeiro-imobiliário, (…) Constituiu-se, nesse período, um ‘mercado de habitação’ caracteristicamente dual: por um lado, um sector legal — dominantemente privado e especulativo — produzindo quase exclusivamente para o mercado de luxo, de oferta inacessível a 70% da população; por outro lado, um sector clandestino respondendo às necessidades e capacidades económicas das populações com um certo grau de solvência (…)[2].

A produção habitacional total decresceu entre 1967 e 1970 (quadro I), recuperando nos anos seguintes para o nível de 1967. Em 1974, o número de fogos concluídos foi de 43 402, dos quais somente 2 339, pelo sector público. Entre 1970 e 1974 a promoção pública situava-se, em média, abaixo dos quatro mil fogos/ano, representando cerca de 10% da construção total. Muito longe dos oito mil fogos/ano (24%), a meta traçada no Plano Intercalar de Fomento.

Neste sector, o legado do anterior regime pode caracterizar-se, resumidamente: défice de cerca de seiscentos mil alojamentos; parque habitacional envelhecido e carecido de infra-estruturas e de serviços básicos; alastramento dos loteamentos ilegais e da construção clandestina; um sector de construção habitacional débil, enleado nas malhas dos promotores imobiliários e da propriedade fundiária; e uma administração urbanística burocratizada e ineficaz.

2. 1974/1980 — Ascensão e queda da promoção pública

1974-1976 — O reforço da intervenção do Estado nas políticas habitacionais

O quadro II indica que a intervenção do FFH (fogos iniciados) passou de 1104 fogos, em 1974, para 8936, em 1975, e 14 795 em 1976, reduzindo-se a partir de 1977.

Este incremento resulta de três movimentos conjugados: as orientações dos Planos de Fomento, de 1965 e de 1973, e os esforços dos sectores industrialistas e modernizadores do regime para reforçar a intervenção do Estado na promoção habitacional e nas políticas fundiárias; a pressão do vigoroso movimento reivindicativo a favor da melhoria das condições habitacionais das classes populares, que se seguiu ao 25 de Abril de 1974 (ocupação de casas, comissões e associações de moradores, Serviço de Apoio Ambulatório Local — SAAL — e cooperativas de habitação); e a natureza estatizante dos governos provisórios traduzida no reforço da intervenção do Estado nas políticas habitacionais, assumindo, nesta fase, diversas modalidades e programas (quadros II e III), que corporizam as seguintes medidas políticas: a promoção directa pelo FFH de habitação social para arrendamento a estratos sociais desfavorecidos; a promoção cooperativa e associativa, através de um novo regime estatutário do cooperativismo habitacional e das organizações SAAL; a promoção municipal de custos controlados, através dos “empréstimos às câmaras”, e para arrendamento social através das “obras comparticipadas”, neste caso abrangendo também instituições de fins sociais como as misericórdias; os Contratos de Desenvolvimento para a Habitação (CDH), para a construção de habitações de custos controlados, através de parcerias Estado/bancos/empresas privadas; e a recuperação de imóveis degradados, através da concessão de financiamento bonificados aos proprietários (Programa de Recuperação de Imóveis Degradados — PRID).

Por outro lado, foi alterada a legislação do arrendamento urbano, através dos decretos-lei números 445/74 e 198-A/75. O primeiro daqueles diplomas reforçou o congelamento das rendas, alargando a todo o território nacional o regime que antes vigorava nos concelhos de Lisboa e do Porto. Mas, por outro lado, a nova lei permitiu a actualização das rendas, aquando da celebração de novos contratos. Simultaneamente, introduziu-se o princípio do arrendamento obrigatório de fogos devolutos, através das bolsas de habitação (municípios), norma que nunca chegou a ser concretizada. O Decreto-Lei n.º 198-A/75, publicado na sequência da radicalização do processo político que se seguiu à sublevação do 11 de Março, visou a legalização de ocupações até então ocorridas e introduziu novos requisitos de condicionamento de direitos à livre utilização da propriedade urbana.

1977-1980 — Neutralização da intervenção do Estado nas políticas habitacionais

O sector habitacional foi dos primeiros a reflectir os efeitos das mudanças políticas ocorridas com o 25 de Novembro de 1975.

Em Fevereiro de 1976, na vigência do VI Governo Provisório, foi criado o Ministério da Habitação, Urbanismo e Construção (MHUC), por divisão do Ministério do Equipamento Social, atribuído ao Partido Comunista Português. Esta partilha teve na sua base razões ideológicas e a experiência demonstraria tratar-se de uma estratégia para reorientar a política habitacional.

No novo ministério, os postos de relevo foram ocupados por antigos responsáveis do Grémio de Industriais da Construção Civil, uma estrutura corporativa muito ligada aos promotores imobiliários. As medidas adoptadas, a partir de então, vão no sentido da substituição da promoção pública e de custos controlados (“apoio à pedra”) pelo financiamento às pessoas e às famílias (“apoio à pessoa”) para a aquisição de casa própria no mercado livre.

Uma das primeiras medidas do novo ministério — símbolo muito significativo dos propósitos governamentais — foi a criação de um sistema de crédito à aquisição de casa própria, com juros fortemente bonificados pelo Estado e prazos de amortização dilatados. Tratava-se de criar procura solvente para relançar a promoção imobiliária.

O financiamento à aquisição de casa própria, se encarado como medida complementar das políticas habitacionais, teria plena justificação. Mas a experiência demonstraria tratar-se não de uma medida de política complementar, mas de uma política alternativa: substituição da promoção de custos controlados, de iniciativa pública e com parcerias público-privadas, pela promoção de preços livres, do sector privado. Simultaneamente, reduziu-se a capacidade e o esforço de promoção do sector público. Extinguiu-se o SAAL, e os CDH, os empréstimos às câmaras e o apoio às cooperativas foram postos em “banho-maria”. No caso das cooperativas, os diversos processos de expropriação de terrenos foram retidos até finais de 1977.

O reflexo destas orientações sobre a produção habitacional está ilustrado no quadro II, com acentuada quebra, a partir de 1977, do número de fogos iniciados nos programas das cooperativas, dos empréstimos às câmaras e dos CDH.

Contudo, a observação do quadro I também demonstra que o aumento da produção privada não teve acréscimo significativo, passando de cerca de 29 mil fogos concluídos, em 1977, para cerca de 32 mil, em 1980. Aumentaram, sim, os preços de venda face ao acréscimo da procura e à escassez da oferta. O crédito à aquisição de habitação própria teve grande procura (como se pode verificar pelo quadro VI), mas os empréstimos serviram, fundamentalmente, para a transacção de andares em “stock” (efeito positivo) e para a compra de andares por inquilinos. A comparação dos dados dos quadros I e II é bastante elucidativa. Repare-se que o número de empréstimos concedidos é, em quase todos os anos, muito superior ao número de fogos produzidos.

3. 1981-1990 —  Liberalização das políticas habitacionais

Por razões de natureza eleitoral, a promoção pública e cooperativa foi reactivada (quadro II)[3] nos primeiros nove meses de 1980, atingindo um montante idêntico ao máximo alcançado em 1976. Aproveitaram-se terrenos e projectos “em carteira”, que aguardavam financiamento público. Mas, como se ilustra no quadro II e no gráfico II, tratou-se de uma situação pontual, pois a quebra da promoção pública e apoiada prosseguiu no ano seguinte, estabilizando, no final da década, em pouco mais de sete mil fogos/ano.

Entretanto, com a publicação do Decreto-Lei n.º 435/80 reforçou-se o sistema de crédito à habitação própria, tornando-se acessível a camadas mais amplas da população, com a adopção do sistema de amortizações progressivas e carência de cinco anos. Esta medida traduz bem os objectivos liberalizantes: alargar significativamente o crédito à aquisição de casa própria; municipalizar a promoção de iniciativa pública e apoiada; reforçar a liberalização do arrendamento urbano e introduzir alterações institucionais no sector, invocando a necessidade de “descentralizar”.

Os governos procederam, a partir de 1982, à transferência para os municípios das competências da promoção habitacional do sector público, correlativamente com a extinção do FFH e a criação do Fundo de Apoio ao Investimento Habitacional (FAIH).

Foram criadas diversas linhas de crédito para utilização pelos municípios na promoção de habitação para venda (Decreto-Lei n.º 220/83), para arrendamento social (decretos-lei números 110/85 e 366/86), para realojamento (Decreto-Lei n.º 226/87) e para aquisição e infra-estruturação de terrenos (decretos-lei números 6/84 e 393/84). Simultaneamente, atribuiu-se um papel de relevo aos municípios no programa dos CDH.

Por outro lado, através do Decreto-Lei n.º 148/81, introduziram-se as primeiras medidas de flexibilização do congelamento das rendas, em vigor desde 1948 e alargado em 1974. Eliminou-se o arrendamento compulsivo de fogos vagos e descongelaram-se os arrendamentos em novos contratos através da Lei n.º 46/85, prevendo-se um sistema progressivo de actualizações até atingirem os valores do mercado.

Em termos institucionais viveu-se, neste período, uma grande instabilidade. O FFH foi juridicamente extinto em 1982, havia-se tornado numa estrutura pesada e pouco eficiente. Criado nos finais dos anos sessenta do século XX, concebido para a realização dos grandes empreendimentos (planos integrados), o FFH sofreu várias vicissitudes no pós 25 de Abril e acolheu a execução de programas e medidas políticas muito diversificadas, com resultados muito positivos nos casos dos empréstimos às câmaras, cooperativas de habitação e PRID.

Simultaneamente com a extinção do FFH foi criado o FAIH, tendo por objectivo contribuir para o financiamento de programas habitacionais de interesse social, promovidos pelos sectores público, cooperativo e privado (preâmbulo do Decreto-Lei n.º 17/82). Os responsáveis por esta solução afirmaram que a mesma representava a (…) substituição de um organismo pesado, ineficaz e com demasiados funcionários por uma estrutura que desempenharia eficazmente os mesmos serviços com meia dúzia de funcionários, apoiados nos balcões do Crédito Predial Português (…)[4]. Dois anos depois, em Maio de 1984, o FAIH foi extinto sem que tenha financiado um único empreendimento.

Dotado com meios financeiros excepcionais, integrado na estrutura bancária, o FAIH fracassou porque dispersou as suas energias a “arrombar portas abertas”, a desenvolver metodologias e a criar instrumentos já existentes e experimentados no FFH.

Em sequência desta frustrante experiência foram criados o Instituto Nacional de Habitação (INH) e o Instituto de Gestão e Alienação do Património Habitacional do Estado (IGAPHE).

Ao INH, criado em 1984, conferiram-se vastas atribuições no domínio do financiamento, dos estudos e da elaboração da normativa para a problemática habitacional. Ao IGAPHE (criado em 1987) atribuíram-se as funções de gestão, alienação e conservação do parque habitacional, quer em termos da gestão corrente, quer da elaboração da normativa. A justificação fundamental para a criação deste organismo era a venda das casas dos bairros sociais aos inquilinos, decisão e enquadramento legal que datavam de 1982 (Decreto-Lei n.º 31/82).

Em termos de balanço sintético deste período da política habitacional poderá dizer-se que a liberalização fomentada a partir de inícios de 1980 não produziu efeitos visíveis na produção habitacional — pública e privada — até 1987 (data até à qual a produção anual média foi inferior à da década de 1970). Só a partir de então se verifica um aumento significativo da produção habitacional, constatando-se, também, um aumento acelerado do preço das casas.

Mas estas tendências, que se viriam a acentuar na década de 1990, resultam, em nossa opinião, da integração do país na Comunidade Económica Europeia (CEE), da disponibilização dos fundos comunitários e do correlativo aumento dos rendimentos das classes médias.

4. Os programas

A promoção directa de habitação (renda social)

Durante o regime salazarista foram as Caixas de Previdência — Habitações Económicas e o Gabinete Técnico para a Habitação (GTH), este ligado à Câmara Municipal de Lisboa, a promover habitações sociais para arrendamento. Mas a construção de habitações sociais era escassa. O início da industrialização do país e a intensificação da urbanização nas áreas metropolitanas levou à criação do FFH, em 1969, visando o reforço da intervenção do Estado na promoção habitacional.

No FFH, a promoção directa incluía dois programas: os planos integrados e as realizações diversas.

Os planos integrados eram empreendimentos de grande dimensão (mais de mil fogos) concebidos pelos planos de fomento para responder às necessidades de alojamento da mão-de-obra para as indústrias nascentes. Planeados e projectados por equipas interdisciplinares, a sua execução arrastou-se por décadas (em alguns casos, nunca concluída) devido à alteração das circunstâncias políticas e à instabilidade das políticas de habitação. Mas as suas grandes dimensão e complexidade também não se adequavam — em termos técnicos, administrativos e de produção — aos meios institucionais e empresariais do país.

As realizações diversas eram empreendimentos de pequena e média dimensão, dispersos por todo o país — os característicos bairros sociais das cidades e vilas de província. A disponibilização dos terrenos era da responsabilidade das autarquias que, em alguns casos, se encarregavam, também, das infra-estruturas. As restantes acções — projectos, concursos, financiamento e fiscalização — eram realizadas pelo FFH, ou sob a sua coordenação.

A observação do número de fogos concluídos através deste programa (quadros III e V) demonstra que os resultados foram escassos, entre 1974 e 1990, face aos objectivos visados, às necessidades de alojamentos sociais, e, mesmo, aos meios mobilizados. Isto porque, antes de 1974, a acção do FFH se centrava neste programa e nas obras comparticipadas; e, depois de 1974, a promoção directa continuou a mobilizar a “parte de leão” dos seus recursos humanos e financeiros, quer ao nível central, quer das delegações regionais. Assinale-se, contudo, os bons resultados alcançados na área da Delegação Regional do Norte, nas realizações diversas, pois, em poucos anos, foram construídos bairros sociais nas principais cidades e vilas da região.

A comparticipação em obras dos municípios, misericórdias e afins

Este programa foi criado em 1945 (Decreto-Lei n.º 34486) no âmbito das políticas salazaristas de benemerência. O Estado concedia aos municípios, às misericórdias e a outras instituições sem fins lucrativos comparticipações, inicialmente fixadas em 40% do custo da mão-de-obra, percentagem que foi evoluindo até atingir 100% nos últimos anos da execução do programa. A Administração Central também prestava assistência técnica, no caso de lhe ser solicitada. As habitações destinavam-se aos estratos mais desfavorecidos e eram atribuídas em regime de arrendamento ou de propriedade resolúvel.

No que se refere aos municípios, as comparticipações foram extintas em 1979, com a entrada em vigor da Lei das Finanças Locais.

Pelo quadro III verifica-se que o número de fogos construídos através deste programa é insignificante, com excepção dos anos de 1977 e 1978, mercê do impulso das políticas de habitação no período de 1974-1976.

O cooperativismo habitacional

O regime jurídico do cooperativismo habitacional, publicado a seguir ao 25 de Abril, através dos decretos-lei números 730/74 e 737-A/74, estava a ser preparado desde 1969, pois o reforço de um sector com alguma tradição em Portugal fazia parte das estratégias dos modernizadores do regime marcelista.

Tratava-se de um sector com potencialidades para promover habitações económicas, mais adaptadas às necessidades familiares, mas que vivia sem apoios estatais, obrigado a adquirir os terrenos no mercado especulativo e a obter crédito no oneroso mercado de capitais.

O novo regime jurídico e financeiro, criado em 1974, disponibilizava apoio privilegiado às cooperativas de habitação económica (CHE), mas condicionava a transacção de posições sociais e a alienação das casas.

As dinâmicas políticas e sociais criadas pelo 25 de Abril estimularam a criação e o desenvolvimento das CHE. No FFH foi criado um sector de apoio e coordenação do programa e rapidamente se constituíram por  todo o país, com relevo  para  as áreas  mais urbanizadas, dezenas  de  núcleos pró-cooperativos, que, progressivamente, foram obtendo o estatuto de CHE e iniciando os respectivos projectos e empreendimentos.

A importância estratégica de que se reveste o cooperativismo habitacional fez com que o programa tenha sido cuidadosamente preparado, na fase de lançamento. Diferentemente de outros programas — contratos de desenvolvimento, empréstimos às câmaras, casas pré-fabricadas —, executados como acções de emergência face à crise habitacional e do sector da construção, o programa das cooperativas de habitação foi rigorosamente estruturado com vista ao seu desenvolvimento sustentado. No FFH criou-se uma equipa de jovens quadros técnicos, competentes e motivados, que fomentaram e apoiaram a constituição de cooperativas de habitação por todo o país; promoveram acções de formação e impulsionaram a organização intercooperativa; conceberam e implementaram metodologias e instrumentos tipificados de execução do programa; apoiaram activamente as cooperativas na elaboração dos estatutos, na selecção de terrenos, na elaboração de projectos e nos concursos para as obras. Em finais de 1977, o movimento estava implantado em todo o país e tinham sido adquiridos os terrenos e elaborados os projectos para cerca de dez mil fogos.

Mas a burocracia da administração pública (a simples operação de verificação e registo dos estatutos demorava, em média, oito meses), a falta de quadros cooperativos experientes e as restrições financeiras conduziram a um moroso arranque do programa e a resultados inferiores aos objectivos traçados (cinco mil/fogos ano, a partir de 1977).

Em finais da década de 1980 existiam no país cerca de 120 cooperativas de habitação em actividade. As estatísticas da produção cooperativa apresentam divergências entre fontes (Instituto Nacional de Estatística, FFH, INH). Contudo, constata-se uma crescente conclusão de fogos, ao longo do período, aproximando-se dos quatro mil fogos/ano em finais de 1980.

Em inícios dos anos 1980 o movimento cooperativo organizou-se em estruturas regionais (uniões) e na Federação Nacional das Cooperativas de Habitação Económica (FENACHE), que passou a desempenhar um papel fundamental como interlocutora do governo e das administrações públicas, pugnando pelos interesses do sector, aos níveis nacional e internacional.

O  Serviço de Apoio Ambulatório Local — SAAL

Em Julho de 1974, o secretário de Estado da Habitação e Urbanismo, Nuno Portas, assinava um despacho que (…) conferindo a máxima prioridade às operações de reabilitação dos bairros degradados (…) criava um (…) Serviço de Apoio Ambulatório Local, dirigido a estratos mais insolventes, mas com organização interna que permita o seu imediato envolvimento em auto-soluções, com apoio estatal em terrenos, infra-estruturas técnicas e financiamento (…)[5]. Estava criado o SAAL, processo no qual os responsáveis depositavam grandes esperanças para o realojamento de populações que viviam em barracas e noutros alojamentos precários nas áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto e no Algarve. E era, também, uma resposta ao forte movimento popular que reivindicava melhores condições de habitação e se foi organizando em comissões e associações de moradores, ao mesmo tempo que se assistia a uma vaga de ocupações de casas.

Sinteticamente, pode dizer-se que o objectivo fundamental do SAAL era desencadear a reconversão dos bairros degradados — uma pesada herança do fascismo —, com a participação dos próprios moradores, organizados em associações ou cooperativas. Estas iniciativas seriam apoiadas pelo Estado e pelas autarquias locais através de brigadas técnicas — apoio jurídico, de projecto, organização administrativa e contabilística e processo de construção. Aos municípios era, também, reservado um papel fundamental no que se refere ao enquadramento urbanístico e à cedência de terrenos.

Rapidamente se multiplicaram as associações e as brigadas, com o apoio do FFH, ao nível da administração central, e da EPUL, no caso de Lisboa. Mas, no contexto político de grande agitação e confusão que o país viveu, em 1974-1975, o processo rapidamente degenerou em movimento reivindicativo com: a participação das brigadas e a consequente manipulação de populações que pela sua condição económica e cultural eram um alvo fácil; a recusa da autoconstrução e da participação económica na reconversão dos bairros, invocando que tal significava uma dupla exploração, no trabalho e na construção do alojamento; um certo vanguardismo sobranceiro e agressivo por parte dos técnicos de algumas brigadas e dos serviços do FFH. Mas também se verifica que não houve, atempadamente, uma adequada clarificação e regulamentação das normas, das estruturas e dos instrumentos do programa: estatuto e enquadramento hierárquico das brigadas, competência dos serviços centrais, articulação com as associações, expropriação e disponibilização expedita dos terrenos, condições de financiamento e regulamentação das relações SAAL/autarquias.

Tudo isto é explicável face à instabilidade e contradições do processo político, social e institucional em que se vivia, em 1974-1975.

Assim, em 28 de Outubro de 1976 foi publicado um despacho conjunto do MHUC e do Ministério da Administração Interna que nós próprios classificámos de (…) verdadeira obra de maquiavelismo político e administrativo (…)[6]. Invocando os desvios do processo, o despacho apresentava o propósito de reconduzir o programa ao seu espírito inicial e recolocava nas autarquias o controlo do SAAL. Ora, entre o SAAL e as autarquias existia, em geral, um pesado contencioso e oposição, não só porque as brigadas e as associações sempre procuraram ultrapassar as câmaras, mas também porque estas não dispuseram dos instrumentos expeditos de expropriação dos terrenos nem de meios financeiros para o efeito.

O texto do diploma misturava o SAAL com a “assustadora” progressão da construção clandestina e o aparecimento de novos bairros degradados, deixando pairar a suspeita que tais fenómenos poderiam resultar dos desvios e ineficácia do SAAL. Criavam-se os “Comissariados do Governo” para as áreas clandestinas e degradadas das áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto e no Algarve, zonas onde se situavam 90% das operações SAAL, atribuindo-lhes funções de coordenação com a Direcção Geral de Planeamento Urbanístico DGPU a Direcção Geral de Equipamentos Rurais e Urbanos DGERU e FFH, e de informação e proposição de medidas ao Governo.

Nada disto teve sequências práticas e o despacho significou a extinção efectiva do programa SAAL. (…) A neutralização do SAAL constituía, na época, uma peça fundamental da estratégia para a inflexão da política habitacional seguida nos anos anteriores. Pelos seus objectivos — proporcionar alojamento às camadas mais carenciadas —, pelas situações urbanas que contemplava — terrenos muito valorizados —, o SAAL não tinha lugar nas orientações adoptadas para a política habitacional a partir da primavera de 1976 (…)[7].

Aquando da publicação do despacho de “extinção” do SAAL, em Outubro de 1976, a situação de realização do programa era a seguinte:

AssociaçõesLegalizadas Operações FamíliasEnvolvidas TerrenosAdquiridos (ha) Projectos Concluídos (fogos) FogosIniciados

131 174 40 000 40 4 000 2 259

A partir de Outubro de 1976, algumas operações SAAL prosseguiram, com o apoio das autarquias. Estima-se que através do SAAL se tenham construído cerca de sete mil fogos, de um total  de quarenta mil fogos previstos em 1974-1975.

O SAAL era, nos seus pressupostos e objectivos, um programa transformador, revolucionário, em termos sociais e urbanísticos: participação dos moradores na concepção e na construção das habitações; realojamento em locais centrais da cidade; gestão do processo pelos moradores organizados em associações ou cooperativas.

Diz-se que as revoluções acabam por sacrificar os seus heróis. Também o SAAL, uma excelente ideia transformadora das políticas de habitação, se ficou pelo caminho.

O apoio à autoconstrução familiar

Trata-se de um programa criado em 1962 para (…) a construção da sua própria habitação pelos chefes de família (…)[8]. Eram atribuídos apoios e facilidades em terrenos, financiamento e benefícios fiscais. Mas, antes do 25 de Abril, este programa não passou, praticamente, do papel.

Através do Decreto-Lei n.º 53/77 procurou-se dinamizar a autoconstrução familiar, alargando os benefícios para famílias com rendimentos inferiores ao salário mínimo. O programa passou a ter grande procura, particularmente nos concelhos rurais do centro do país. Surpreendentemente, a direcção do FFH proferiu um despacho regulamentador considerando o programa (…) de aplicação excepcional e supletiva (…), condicionando o seu acesso, e sujeitando-o a uma pesada burocracia. Os responsáveis do FFH pareciam desconhecer que mais de 50% da promoção habitacional do país era de iniciativa individual. Mas, o despacho do FFH demonstra também que, apesar das transformações de 1974-1976, o fundo não havia perdido a sua finalidade e lógica originais: promoção de grandes empreendimentos, convivendo mal — ou rejeitando — programas como a autoconstrução, o SAAL e as cooperativas. A observação dos quadros II e III demonstra que a promoção através deste programa foi muito reduzida, situou-se numa média anual de 160 fogos. Contudo, a expansão da construção clandestina demonstrava bem as potencialidades integradoras que esta medida política poderia ter alcançado se tivesse sido devidamente consagrada e apoiada nas políticas de habitação.

A concessão de empréstimos às câmaras municipais

Em Novembro de 1974, através do Decreto-Lei n.º 658/74, foi criada uma nova medida política, posteriormente prosseguida através do Decreto-Lei n.º 817/76. Esses diplomas estipulavam a concessão de crédito bonificado aos municípios para a construção de habitações, destinadas a venda, no âmbito dos parâmetros da “renda limitada”. Tratava-se de uma medida de natureza conjuntural, destinada a combater a recessão da construção civil e o desemprego gerados (ou reforçados) pela revolução de 1974.

Mas esta medida veio a revelar-se excepcionalmente adequada às condições administrativas e financeiras, e à capacidade produtiva da construção civil. Apresenta-se a execução do programa no quadro seguinte.

Programa N.º de fogos construídos Financiamento concedido (contos) Financ./fogo (contos) Período de lançamento Período de execução Concelhosabrangidos

DL 658/74(1,2 m.c.) 3 806 1 192 330 313,3 Jan/Set de 1985 Março 1975a

Março 1977 93

DL 817/76(2 m.c.) 5 724 5 587 230 976,1 1976/1980 1977/1982 124

Realce-se o número de fogos produzidos, os curtos prazos de lançamento e execução, os baixos custos dos fogos e a elevada reprodutibilidade dos capitais investidos. Com um capital de 3,2 milhões de contos realizou-se um investimento de 6,8 milhões, através da reutilização dos fundos provenientes das amortizações e juros pagos pelos municípios.

Os factores de sucesso do programa foram, fundamentalmente, os seguintes: a construção de pequenos empreendimentos (dezasseis a cinquenta fogos), com dimensão adequada às capacidades das pequenas e médias empresas existentes por todo o país; a utilização de pequenas parcelas de terrenos, propriedade das autarquias, ou facilmente adquiríveis, situados no interior dos perímetros urbanos; a reutilização de projectos do FFH, das Caixas de Previdência, ou das próprias câmaras, facilmente adaptáveis; a criação de uma linha de crédito desburocratizada, pouco onerosa e reembolsável através das receitas provenientes da venda dos fogos; a prática de custos adequados à procura solvente de uma faixa de população com rendimentos médios — quadros técnicos e bancários, professores e funcionários públicos. Por outro lado, saliente-se a metodologia descentralizadora que presidiu ao lançamento e aos primeiros anos de execução do programa.

Recorreu-se aos governadores civis para, num primeiro tempo, canalizarem para as comissões administrativas dos municípios a informação, as regras e o calendário do programa e de convocarem, posteriormente, as reuniões com a participação dos autarcas, dos técnicos e dos construtores do distrito, e dos responsáveis e técnicos do FFH. Nessas reuniões, realizadas em todos os distritos no primeiro trimestre de 1975, esclareciam-se as dúvidas, acertavam-se apoios específicos aos municípios e processos de disponibilização de terrenos e projectos. Para a elaboração ou adaptação destes recorreu-se, em muitos casos, aos recém-criados Gabinetes de Apoio Técnico Locais e, no Algarve, ao Gabinete de Planeamento Regional. Ao nível central estabeleceu-se um protocolo com a Caixa Geral de Depósitos (CGD) para conferir prioridade e simplificar os processos de concessão de crédito aos adquirentes.

Em suma: um processo fortemente descentralizador, aproveitando todos os recursos existentes ao nível local, e as características do programa constituíram a chave do êxito de uma medida de política que justificava continuidade e reforço. Mas o desconhecimento, pelos responsáveis, das condições concretas do país (por norma as políticas são destinadas aos grandes centros urbanos) limitaram fortemente o alcance do programa.

Os Contratos de Desenvolvimento para a Habitação

Através do Decreto-Lei n.º 663/74 foram criados os Contratos de Desenvolvimento para a Habitação (CDH) a celebrar entre o FFH, os institutos especiais de crédito (CGD, Montepio Geral, e Crédito Perdial Português) e as empresas de construção e promotores imobiliários. Tratou-se de dar sequência — nas novas condições políticas e institucionais — a uma medida que antes da revolução estava a ser preparada por um grupo bancário.

A nova medida política, surgindo numa fase de retracção do mercado imobiliário, caracterizava-se pelo apoio financeiro bonificado à construção, pela garantia de compra pelo Estado de parte ou da totalidade das habitações e por isenções fiscais, em contrapartida à produção de habitações a custos controlados. Aliás impunham-se limites a diversas parcelas do custo das habitações: terrenos, construção, comercialização, lucros, etc. Por exemplo, a parcela do terreno infra-estruturado era limitada a um máximo de 20% do custo da construção.

(…) Na sua concepção, esta medida de política revelava-se de grande importância para a reconversão estrutural do sector. Ao proporcionar a continuidade da produção, possibilitava-se o apetrechamento técnico e em equipamento das empresas; com a garantia de compra, visava-se subtrair as empresas à função comercial; limitando-se o preço dos terrenos e de outras parcelas, condicionava-se a especulação fundiária e imobiliária, cancro que debilitava a estrutura produtiva do sector. Em síntese, procurava-se reconverter a actividade e o modo de funcionamento das empresas para um sistema de produção industrial, com margens de lucro garantidas, mas limitadas.

As condições prevalecentes no mercado da habitação no pós 25 de Abril pareciam favorecer a implementação desta medida de política e a realização dos objectivos visados. Em finais de 1973, em virtude da recessão económica e da inflação galopante, o Governo vira-se obrigado a adoptar medidas restritivas do crédito à produção e aquisição de habitações e ao negócio de terrenos. Assistiu-se — nos últimos meses daquele ano e nos primeiros de 1974 —, a uma queda dos preços dos terrenos e a uma abrupta recessão na actividade da construção. Entretanto, o derrube do regime fascista e os respectivos desenvolvimentos políticos e sociais vieram reforçar a perturbação do mercado habitacional e de solos, criando dificuldades acrescidas às empresas na venda dos fogos e no prosseguimento da produção. O volumoso stock de terrenos em posse das imobiliárias e dos intermediários dificultava a satisfação dos encargos financeiros e diminuía as expectativas especulativas. Nesta situação, parecia mais fácil mobilizar os terrenos necessários para a construção dos empreendimentos habitacionais e cativar as empresas para uma actividade promocional de preços controlados (…)[9].

Pelo quadro II pode verificar-se que a contratação de empreendimentos só teve significado em 1975-1976, decaindo a “pique” nos anos seguintes e apresentando alguma retoma em 1980 e no período 1988-1991.

Houve empresas que apostaram convictamente nos CDH, numa lógica de actividade racionalizada e industrial. Mas a maioria (mais de quatro dezenas) das empresas e promotores imobiliários que apresentaram intenções, propostas, ou que chegaram a contratualizar empreendimentos, fizeram-no por falta de alternativa no mercado livre e sempre na expectativa de uma alteração das condições do mercado e dos limites aos custos impostos pelo programa.

Com a inflexão da política habitacional, a partir de 1976, criaram-se as condições para o progressivo desvirtuamento e liquidação desta medida de política no seu espírito e bases originais. Os novos responsáveis pela política habitacional começaram por adiar a aprovação de CDH já negociados, bem como a publicação e actualização dos instrumentos reguladores (por exemplo, a portaria que estabelecia as bases de preços, que datava de 1974). Estas orientações e procedimentos criaram um impasse no programa, inviabilizando a negociação de novas propostas com preços justos, não permitiram, igualmente, a aprovação de propostas negociadas e obstaram à assinatura de contratos anteriormente aprovados, com obras em curso, alguns casos com fogos em conclusão.

Em conclusão, este era um programa que, pela sua natureza inovadora e estratégica, carecia de tempo e de estabilidade, de um progressivo aperfeiçoamento das suas bases e normas técnicas e financeiras, e que acabou por ser “estrangulado” dois anos após a sua criação. Nos anos seguintes provocou-se o seu desvirtuamento, através do Decreto-Lei n.º 26/77, com o fundamento de actualizar preços que o atraso na publicação das portarias justificava, “abriu-se a porta” a práticas ilegítimas: revisão da parcela dos terrenos e concessão de acréscimos por trabalhos a mais de forma arbitrária.

Como responsável pelo programa manifestei a minha frontal oposição a essas práticas arbitrárias e lesivas dos interesses públicos e dos CDH. Em consequência, a gestão do programa foi transferida para outra direcção de serviços.

Através do Despacho Normativo nº 115/78 estipulou-se que o preço de venda das habitações era fixado não pelo valor contratual (acrescido das revisões de preços e dos encargos financeiros) mas sim (…) com base na Portaria em vigor na data correspondente a cento e vinte dias antes do fim do trimestre em que o fogo seja concluído (…). Isto é, aproximava-se o valor da garantia de compra dos valores do mercado, independentemente dos custos, alguns suportados nos anos anteriores, em contexto de elevada inflação. De forma arbitrária aceitaram-se “adicionais de custos”, acréscimos dos encargos financeiros, e alargamento a posteriori da garantia de compra, quando as empresas não conseguiam vender os fogos, estes com preços já inflacionados pelas referidos factores. Ou seja: eliminou-se todo o risco empresarial, um fenómeno bem enraizado na cultura nacional.

O desvirtuamento do programa e os arbítrios praticados vieram a ser reconhecidos pelos responsáveis governamentais em 1983, originando a constituição de um grupo de trabalho para a revisão da legislação e o relançamento do programa, em novos moldes, diligências que se concluíram pela publicação do Decreto-Lei n.º 236/85 e por uma retoma muito moderada dos CDH, como ilustram os números do quadro IV.

A nossa experiência directa de gestão do programa e a reflexão sobre as suas vicissitudes e constrangimentos levam-nos a concluir que, devidamente adaptados e geridos com realismo e rigor, os CDH se mantêm como uma medida de política estratégica para o sector: produção de habitações de custos controlados e reconversão produtiva da indústria de construção.

O Programa de Recuperação de Imóveis Degradados

Em Setembro de 1976 foi publicado o Decreto-Lei n.º 704/76 que autorizou o FFH (…) a lançar um programa especial para a reparação de fogos ou imóveis em degradação (PRID), destinado à concessão de empréstimos e subsídios para obras de reparação, conservação e beneficiação do património habitacional nacional, público ou privado, urbano ou rural, incluindo as relativas à ligação às redes de abastecimento de água, electricidade e esgotos (…)[10]. Consagrava-se, assim, uma medida política que um ano antes havíamos proposto, em informação fundamentada, nas prioridades que testemunhámos aquando da volta ao país para o lançamento do programa deempréstimos às câmaras municipais.

O programa iniciou-se com condições financeiras favoráveis em termos de taxas de juro e de prazo de amortização: os encargos com juros e amortizações não poderia ultrapassar 20% do rendimento dos agregados familiares, e contemplava a atribuição de fundos perdidos a agregados familiares de baixos recursos. Podiam recorrer ao PRID as câmaras municipais — para a recuperação dos bairros sociais ou para se substituírem aos senhorios em obras coercivas —, e os particulares.

Apesar do programa não ter adoptado os procedimentos de descentralização e flexibilidade que se revelaram profícuos nos empréstimos às câmaras municipais teve assinaláveis resultados nos primeiros anos da sua vigência.

Através dos quadros II e III pode observar-se que o PRID apresenta significativa realização entre 1977 e 1981 com a beneficiação de 28 115 habitações através de um investimento de 2,9 milhões de contos, o que corresponde a empréstimo médio de 100 contos/fogo. Com a publicação do Decreto-Lei n.º 449/83, o financiamento passou a ser concedido pelos institutos especiais de crédito e pelo INH, com condições menos favoráveis. O PRID não voltou a ter qualquer impacto com esta nova formatação.

Este foi mais um erro das políticas habitacionais dos anos oitenta do século XX, pois o investimento na conservação e reabilitação do parque habitacional impunha-se como prioridade e vantagens patrimoniais.

A construção de casas pré-fabricadas pela Comissão para o Alojamento de Refugiados

Em Março de 1976 foi criada a Comissão para o Alojamento de Refugiados (CAR) com a missão de encontrar soluções habitacionais para os retornados das ex-colónias provisoriamente alojados em hotéis, pensões, edifícios religiosos, colónias de férias, etc. A Resolução do Conselho de Ministros especificava (…) a construção de 5000 casas pré-fabricadas até 31/10/76, com a conclusão dos primeiros 2000 fogos até 30/6/76 (…). Meses depois o responsável governamental anunciava o reforço do programa para quinze mil fogos.

(…) Em virtude do afluxo massivo de ex-colonos, o lançamento, com carácter de emergência, de um volumoso programa de casas pré fabricadas afigurava-se, em princípio, acertado. Para além da resolução das carências habitacionais de alguns milhares de famílias estimulava-se o desenvolvimento tecnológico e industrial de um sector cuja oferta e capacidade produtiva estavam muito aquém das necessidades do país e das potencialidades reveladas além-fronteiras por esta modalidade de construção (…)[11].

A execução do programa foi confiada a uma comissão (funcionando na dependência directa do ministro da Habitação) e não ao FFH, o que se compreendia no sentido de evitar estruturas pesadas e métodos burocráticos no lançamento de um programa de emergência.

As câmaras municipais foram responsabilizadas pela disponibilização de terrenos, em prazos apertadamente calendarizados tendo respondido com eficácia, por todo o país, com excepção da AML, onde a tradicional valorização dos terrenos provocou dificuldades.

Mas o programa não atingiu nenhum dos objectivos consignados e redundou num escandaloso processo de atrasos, custos exorbitantes, fraudes e falta de qualidade das construções que vieram a efectivar-se. Os calendários fixados não foram cumpridos e, em finais de 1977, encontrava-se somente executada uma dezena de empreendimentos dos cerca de 220 contratados.

Foram concluídos, através da CAR, 5584 fogos dos cerca de nove mil contratados e parcialmente financiados. O investimento atingiu 7,8 milhões de contos para a realização de um património avaliado em cerca de metade do dinheiro gasto. Diversas empresas (algumas constituídas para obter contratos CAR) receberam adiantamentos e não realizaram os empreendimentos. Verificaram-se diversos casos de transferências promíscuas de responsáveis pelo programa para as empresas contratantes. A execução do programa não foi sustentada em normas, procedimentos e instrumentos de organização e controlo administrativo, contabilístico, técnico e financeiro, como demonstrou a sindicância feita à CAR, após diversas denúncias públicas de irregularidades.

Em Maio de 1978, dada a situação caótica do programa, o Conselho de Ministros determinou (…) a imediata integração dos programas (…) CAR, no âmbito das actividades do Fundo de Fomento de Habitação (…).

Essa integração veio a revelar-se morosa em virtude de não existirem processos minimamente organizados em termos contratuais, administrativos e contabilísticos. Concluída a integração, em meados de 1979, a regularização e recuperação do programa veio a ser prejudicada pelas orientações do secretário de Estado da Habitação do V Governo Constitucional, gestor oriundo da Novobra, empresa que detinha o maior contrato da CAR. As interferências directas que fez na gestão do programa e a respectiva natureza provocaram a demissão do presidente do FFH e um pedido de inquérito por parte dos quadros dirigentes do FFH, o que não evitou que nos anos seguintes as irregularidades e os desastres construtivos e urbanísticos deste programa prosseguissem.

Passados poucos anos da conclusão dos empreendimentos estes apresentavam-se degradados, com fissuras, painéis sem as dimensões adequadas e materiais deteriorados. Algumas construções foram implantadas sobre linhas de água ou em terrenos sem a adequada consistência e as necessárias  fundações. Na maioria dos casos, os bairros não dispunham de arranjos exteriores e transformaram-se rapidamente em ghettos urbanísticos e sociais. Diversos casos houve em que as famílias às quais foram atribuídos fogos da CAR se recusaram a ocupá-los.

5. Reflexões  sintéticas  sobre as políticas de habitação dos anos 1970-1980

1. A instabilidade e volatilidade caracterizam as políticas habitação dos anos 1970-1980, quer em termos de medidas e programas, quer no que se refere às alterações institucionais (FFH, CAR, FAIH, INH). A análise compreensiva das constantes alterações das políticas — com fortes reflexos na sua eficácia —, diz-nos que essa instabilidade resulta, por um lado, das vicissitudes e contradições do processo político e social dos primeiros dez anos do regime democrático, e, por outro lado, das lutas de interesses dos vários agentes do sector: proprietários fundiários, promotores imobiliários e de construção civil, agentes públicos, destinatários.

Assim, pode dizer-se que não chegou a consolidar-se, nesse período, uma política de habitação coerente e consistente no que se refere aos objectivos sociais, às metas quantitativas, aos diferentes agentes do sector e à garantia dos meios técnicos, financeiros, produtivos e institucionais. Existiram sim medidas em função das conjunturas e executadas ao sabor das vicissitudes políticas, financeiras e administrativas.

2. No sector do urbanismo, o peso da propriedade fundiária — com relevo para a crónica escassez dos solos infra-estruturados em zonas adequadas e a preços acessíveis — constituiu, no período em referência, o principal obstáculo estrutural ao desenvolvimento de uma regular e produtiva política de habitação. O elevado peso ideológico e a desmesurada protecção institucional de que, entre nós, desfruta a propriedade fundiária são responsáveis por uma anacrónica administração urbanística e pela inoperância da política de solos. Razões que se prendem com a estrutura tradicional do capital e com a correlação de forças sociais que fazem com que a propriedade fundiária seja, ao longo dos tempos, o suporte de um real poder económico e político, impondo o primado da renda sobre a produção. Este facto está na origem da natureza acentuadamente especulativa deste sector e na indevida apropriação por estratos restritos da sociedade das mais-valias fundiárias e imobiliárias que as condições económicas gerais e os investimentos públicos geraram.

Esta é uma conclusão que pode ser objectivamente fundamentada através da análise dos custos dos terrenos, no valor de venda das habitações e das demoras, obstáculos e vicissitudes dos processos de expropriação dos terrenos para a habitação social e cooperativa.

3. O modelo de promoção habitacional prevalecente no período em análise foi dominado pelos grandes promotores e empreendimentos — públicos e privados —, os quais concentravam as atenções e os meios institucionais e financeiros (planos integrados, CDH, bairros sociais e urbanizações comerciais).

A análise demonstra tratar-se de um sistema de promoção desajustado das realidades sociológicas, empresariais e administrativas do país. Por um lado, o “êxito” da construção clandestina e da autoconstrução demonstra que aquele modelo não corresponde às características sociológicas e culturais, e às aspirações das populações — habitat com acesso à propriedade do lote e da casa —, e às respectivas capacidades de iniciativa, de trabalho e de aforro.

Por outro lado, o modelo não correspondia às realidades empresariais e administrativas da época, pois mais de 30% da habitação era licenciada em nome individual e predominavam as pequenas empresas de construção. Os clandestinos e os programas de política de habitação, nomeadamente, os empréstimos às câmaras municipais e a autoconstrução ajudam a fundamentar esta conclusão.

4. O incremento da produção habitacional — em termos de volume e em termos de redução dos prazos e dos custos de execução — defronta-se com um sério obstáculo: a tradicional debilidade empresarial e produtiva da indústria de construção. Esta apresenta como características dominantes: a elevada dispersão das empresas, com estruturas mal dimensionadas, de natureza vincadamente familiar e artesanal; uma organização empresarial e tecnológica incipiente; uma acentuada mistura entre as empresas de construção e os promotores, envolvendo aquelas nas tradicionais tendências especulativas do imobiliário; e a falta de preparação técnica e cultural dos empresários.

5. A evolução institucional — a transformação institucional do FFH para o INH (com o caricato episódio do FAIH pelo meio!) afigura-se ajustada e positiva no quadro das mudanças económicas e políticas das décadas de 1970 e 1980. O FFH, organismo “macroestrutura” centralizado e centralizador, “pesado”, foi fundamentalmente concebido e “culturizado” para a realização da promoção directa através dos planos integrados e das realizações diversas. O INH foi, desde o início, um organismo mais vocacionado para apoiar a definição das políticas do sector e para financiar a promoção apoiada mais descentralizada: realizada pelos municípios, pelas cooperativas, pelos CDH. Pela sua data de constituição não cabe no período em análise concluir se o INH (que teve vida longa e estável (?)) cumpriu ou não a sua missão.

6. A história (e “histórias”) que aqui apresentamos das contradições e das vicissitudes das políticas, da contratação e da gestão dos programas habitacionais atestam a vulnerabilidade das instituições às pressões e promiscuidade dos agentes e grupos de interesse. E confirmam, também, a “capturação” do aparelho do Estado pelo sistema político — partidário clientelar, prevalecente ao longo dos anos.

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[1] Plano Intercalar de Fomento para 1965-1967. Lisboa: Imprensa Nacional da Casa da Moeda, 1964, vol. 1, cap. VIII, pp. 467-483.

[2] A. Fonseca FERREIRA — Por Uma Nova Política de Habitação. Porto: Edições Afrontamento, 1987, p. 66.

[3] Realizavam-se eleições legislativas em Outubro desse ano.

[4] João Salgueiro, ministro das Finanças, em entrevista à RTP, Maio de 1982.

[5] A. Fonseca FERREIRA — Ob. cit., p.83.

[6] Idem, ibidem, p. 92.

[7] Idem, ibidem, p. 93.

[8] Preâmbulo do Decreto-Lei n.º 44645, de 25 de Outubro de 1962.

[9] A. Fonseca FERREIRA — Ob. cit., p.100.

[10] Idem, ibidem, p.115.

[11]  Idem, ibidem, p. 109.

 

 

 

ARTEMREDE

Da Reabilitação do Património à Promoção e Gestão Cultural

 

in “Casos de Desenvolvimento Regional”, Principia Editora, 2011

Com a apresentação e análise do processo de génese e funcionamento da ARTEMREDE – Teatros Associados evidencia-se a importância da formação e difusão cultural, em parceria, como alavanca do desenvolvimento regional. Através do incremento cultural e formativo das pessoas e dos agentes, promove-se a sua capacitação para o trabalho articulado – em rede – para cooperarem em processos de concertação estratégica de base territorial. Constata-se que a cultura e a criatividade são factores propulsores da inovação e do empreendedorismo, os quais, cada vez mais, sustentam o desenvolvimento regional e a competitividade dos territórios. Este caso demonstra, também, as dificuldades e a importância em ultrapassar a fragmentação das actuações municipais.

1. Introdução

Neste Capítulo apresenta-se uma experiência que releva a importância da promoção e difusão cultural, em parceria, como alavanca decisiva do desenvolvimento regional.

A partir de um programa de reabilitação física, funcional e patrimonial dos antigos cinemas e cine-teatros municipais, a Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional de Lisboa e Vale Tejo (CCDR-LVT, 2005) promoveu um processo de organização em rede dos detentores dos equipamentos no sentido de fomentar a produção e difusão cultural em parceria. Visou-se, deste modo, criar escala, sinergias e sustentabilidade, e ultrapassar a tradicional fragmentação dos projectos e iniciativas municipais.

A ARTEMREDE – Teatros Associados, inicialmente constituída por 16 municípios, desenvolve as suas actividades, essencialmente, nas áreas da Programação, Formação e do apoio à promoção municipal de espectáculos.

Ainda que de forma limitada tem, também, produzido alguns espectáculos de âmbito regional.

O estudo descreve e analisa a organização, o financiamento, o modelo de governação e as potencialidades e debilidades da ARTEMREDE, sistematizando, igualmente, os factores de sustentabilidade e sucesso da iniciativa.

Este Capítulo tem como objectivo facultar aos leitores uma compreensão da importância da capacitação dos actores regionais como agentes da mudança, através do incremento cultural e formativo, impulsionando o trabalho em rede no âmbito da concertação estratégica de base territorial.

Para além da Introdução (secção 1), o Capítulo estrutura-se em quatro partes fundamentais: a renovação de valores e equipamentos (secções 2 e 3); apresentação e funcionamento da ARTEMREDE (secções 4 e 6); o papel da cultura no desenvolvimento regional (secção 5); e matérias de apoio pedagógico (secções 7 e 8).

 

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