António

Fonseca Ferreira

 

António

Fonseca Ferreira

QUALIDADE DE VIDA E POLÍTICAS DE CIDADES

2 de Setembro de 2013

Na Universidade de Verão do Partido Socialista, no painel realizado no dia 29.08, sobre o tema “Qualidade de Vida e Política de Cidades”, tratei a qualidade de vida urbana no quadro das competências municipais e das mudanças que se impõem nas politicas de cidade e de um novo ciclo para o Poder Local. Junto o PowerPoint em que apoiei a minha intervenção, que deverá ser lido em conjunto com o texto “Uma Nova Geração de Políticas Urbanas” que também se publica.

 

 

UMA NOVA GERAÇÃO DE POLÍTICAS URBANAS

 

2 de Setembro de 2013

Título: UMA NOVA GERAÇÃO DE POLÍTICAS URBANAS

Article title: A NEW GENERATION OF URBAN POLICIES

Autor/Author: António Fonseca Ferreira

fonfer@sapo.pt Universidade Atlântica Portugal

Resumo

Portugal é um país de urbanização recente mas processada a um ritmo muito intenso. Em apenas 30 anos, a sociedade portuguesa fez a transição rural-urbana que nos países europeus avançados se prolongou por mais de 100 anos. Em resultado desse ritmo acelerado de urbanização da população e da falta de adequadas condições de acolhimento e de regulação, desencadeou-se um processo espontâneo de ocupação e transformação do território, de crescimento das periferias urbanas, plasmando um modelo de urbanização extensivo, disperso e desordenado.

Com as permissivas facilidades do financiamento bancário e a abundância de Fundos Comunitários, a partir de finais da década de 80 desencadeou-se uma impetuosa vaga de construção nova que haveria de conduzir a um excedente de 550 000 habitações e ao sobredimensionamento – e frequente duplicação – de infraestruturas e equipamentos. Simultaneamente, a persistência de um regime jurídico de instrumentos de gestão territorial (RJIGT) acentuadamente normativista, tributário do urbanismo funcionalista, tornou-se numa das causas mais influentes da desqualificação do território.

O modelo urbanístico das últimas décadas – baseado, predominantemente, em construção nova, processos extensivos de ocupação dos solos e em financiamentos abundantes, regulado por um RJIGT rígido e desajustado das realidades, – está esgotado.

Entretanto “Vivemos tempos de aprofundamento e consolidação de uma nova civilização – de natureza global, de âmbito mundial, e de acentuada fragmentação cultural, social e territorial. Anuncia-se uma outra sociedade mais urbana, lúdica, comunicacional e tecnológica.” (FONSECA FERREIRA, 2007). A transição da sociedade industrial para a sociedade do conhecimento traduz-se numa profunda alteração dos processos, ritmos e formas de urbanização e de ocupação do território. Os conceitos e os instrumentos do planeamento e gestão territorial estão desajustados das realidades económicas, sociais, culturais e espaciais. Estão em causa os fundamentos e instrumentos do urbanismo funcionalista como o zonamento dos solos, os perímetros urbanos e a “cascata de planos”.

As novas condições, valores e práticas civilizacionais inscrevem, – na sociedade e no espaço -, a emergência de um novo Paradigma Urbano que exige e propicia uma Nova Geração de Políticas Urbanas (NPU), cujas Bases passam por: regenerar e dar vida à cidade existente; apostar na territorialização e sustentabilidade das políticas; pelo aprofundamento da governança urbana; por processos de planeamento e gestão mais estratégicos, participados e de concertação; evoluir da norma impositiva para critérios de desempenho (resultados); e por um novo ciclo (nova visão e novas prioridades) do Poder Local.

Palavras Chave: Extensivo, Governança, Políticas, Sustentabilidade, Urbanismo

Abstract

Portugal is a country of recent urbanization, which was processed at a very intense pace. In just 30 years, the Portuguese society has experienced the rural to urban transition than in advanced European countries lasted for more than 100 years. As a result of this accelerated pace of urbanization and the lack of adequate reception conditions and rules, a spontaneous process of occupation and transformation of the territory was triggered, with the growth of suburbs and establishing a extensive, scattered and disorganized urbanization model.

From the end of the 80’s, and favoured by the permissive features of the mortgage financing and the flux of European funds, a fierce wave of new construction was unleashed. That would lead to a surplus of 550 000 dwellings and the over dimensioning – and frequent duplication – of infrastructures and equipment. Simultaneously, the persistence of a legal frame of instruments of territorial management (RJIGT) sharply over regulatory, tributary to the urban functionalism, became one of the most decisive factors for the territory’s disqualification.

The planning model of recent decades – predominantly based in new construction, extensive processes of land-use and in easy funding, under obsolete and rigid regulations – is exhausted.

Meanwhile, «we live an era of deepening and consolidation of a new civilization – characterised by its global nature, global scope and a sharp cultural, social and territorial fragmentation. A brand new society is announced: more urban, ludic, communicational and technological.» (FONSECA FERREIRA, 2007). The transition from the industrial society to the knowledge society is reflected by a profound change in the processes, paces and forms of urbanization and land-use. The concepts and the instruments of planning and management of the territory are not in tune with the economic, social, cultural and spatial realities. The foundations and instruments of the functionalist urbanism are under challenge, such as land zoning, urban perimeters and the «cascade of plans».

The new conditions, values, and practices of our civilisation are designing, in society as well as in space, the emergence of a new urban paradigm that requires a New Generation of Urban Policies, whose bases should acknowledge the following: return to life and regeneration of the existing city; strong investment on territorialisation and sustainability of policies; reinforcement of the urban governance; planning and management processes more strategic, participatory and based on social consensus; evolution from the strict regulatory standards to performance criteria (measurable by results); and a new cycle (new vision and new priorities) of the Local Government.

Keywords: Extensive, Governance, Policies, Sustainability, Urbanism

 

1. UM MODELO URBANÍSTICO ESGOTADO

1.1. Urbanização acelerada da população

Portugal é um país de urbanização recente, mas processada a um ritmo muito acelerado, de forma muito intensa.

Em 1970, de acordo com os dados do Censo, dois em cada três portugueses viviam em meios rurais e um terço em meios urbanos (aglomerados com mais de 2000 habitantes). Em 2001, essa relação invertera-se. Em apenas 30 anos, a sociedade portuguesa fez a transição rural-urbana que nos países europeus avançados se prolongou por 100 e mais anos.

Obviamente que esse ritmo avassalador de urbanização da população haveria de ter consequências sobre as formas e a qualidade de ordenamento do território, sobretudo quando o país não estava minimamente preparado – ao nível institucional, meios e estruturas de planeamento e regulação, das competências técnicas, do quadro legal e, particularmente, em termos culturais – para esse movimento transformador. A intensificação da urbanização da população verificou-se a partir de meados da década de sessenta, na sequência da adesão de Portugal à EFTA – Associação Europeia de Comércio Livre (1959), do incremento da mecanização da agricultura e do arranque da industrialização do país (construção e reparação naval, siderurgia, metalomecânica, indústrias quimicas e têxteis). As guerras coloniais, desencadeadas a partir de 1961, também contribuiram para esse processo de intensificação da urbanização da população pois, no regresso das missões militares, uma parte significativa dos mancebos, na sua maioria de origem rural, não regressava às suas aldeias. Emigravam para o estrangeiro (França, Alemanha, Luxemburgo) ou procuravam trabalho nas grandes cidades, com destaque para a área metropolitana de Lisboa. Um movimento que viria a intensificar-se, após a revolução de 1974, com a independência dos novos países de expressão portuguesa e a consequente desmobilização dos efectivos militares e o regresso de uma parte significativa dos portugueses que viviam nas colónias .

1.2. Urbanismo extensivo e desordenado

Em resultado desse ritmo acelerado de urbanização da população, e da falta de condições adequadas de acolhimento e de regulação, desencadeou-se um processo espontâneo de transformação e ocupação do território, de crescimento das periferias urbanas, plasmando um modelo de urbanização extensivo, disperso e desordenado.

Num primeiro tempo (1965-85) é o avassalador processo de urbanização “clandestina” na área metropolitana de Lisboa e a intensificação do tradicional habitat disperso na região Porto-Braga-Guimarães, com particular destaque para o Vale do Ave, em virtude da expansão das indústrias têxteis. Depois, anos 80/90, o reforço da motorização, o aumento dos rendimentos das classes médias, os Fundos Comunitários e o crédito fácil, deram origem a um impetuoso processo de construção de novas habitações, nas periferias urbanas da generalidade das cidades e vilas, e a construção de segundas residências nas zonas balneares, no campo e nas serras, em busca do sol e do mar, de boas panorâmicas e ar puro.

O período que decorre entre meados dos anos sessenta, do século passado, e o eclodir da actual crise financeira (2008) marcará uma época de profunda transformação do território português, através de um processo de urbanização expansiva e disperssiva, desordenado, com fracionamento da propriedade rural, loteamentos legais e ilegais, a ocupação de solos agrícolas e florestais, e áreas de grande sensibilidade ecológica e de riscos.

Estes processos são responsáveis pelo excessivo consumo de solos, pela depredação de recursos ambientais e energéticos, e pelos disparatados custos das redes viárias, de saneamento e das comunicações, bem como dos equipamentos colectivos. Muitos destes equipamentos estão sobredimensionados, vazios ou com baixas taxas de utilização, em processo de degradação e com elevados custos de manutenção. Entretanto, desertificaram-se os centros históricos, cresceram as periferias sub-urbanas, fomentou-se um modelo de mobilidade e transportes fortemente poluidor e consumidor de energia e de tempo.

1.3. Construção massiva de habitação, infraestruturas e equipamentos

Portugal é um país de excessos, já sabemos. Alguns desses exageros custam muito caro ao país e aos portugueses. E as respectivas consequências vão sentir-se por muitos anos.

Exemplo paradigmático de exageros e oscilações, é a evolução da construção habitacional, nas últimas décadas. Em 1970, Portugal tinha um défice habitacional estimado em 600.000 fogos. Quatro décadas passadas estamos com um excedente avaliado em 550.000 habitações. Da construção anual, média, de cerca de 40.000 fogos, nas décadas de 60-80, evoluimos para a construção média de 90.000 fogos/ano, na última década do século passado. E em 2002, ano em que se atingiu o máximo da construção habitacional, concluiram-se 125.674 fogos. Ou seja: construiram-se 12,6 fogos/ano/10.000 habitantes!

As recomendações internacionais indicam a construção de 8-10 fogos/ano/10.000 habitantes, em situações de carências e períodos de expansão económica. Aliás, em 1993, os peritos responsáveis pelo Livro Branco sobre a Política de Habitação em Portugal estimavam as carências habitacionais em 500.000 fogos e propunham a construção anual de 85.000 fogos/ano, durante 10 anos, para solucionar as carências, a um ritmo de cerca de 9 fogos/ano/10.000 habitantes. Portanto, dentro da razoabilidade que a experiência internacional e as condições nacionais tinham por necessário e sustentável. Mas, nos anos seguintes, demos provas que somos sempre capazes de nos excedermos. Com os custos que hoje estão à vista.

A construção de infraestruturas e equipamentos também teve uma forte intensificação a partir da adesão de Portugal à Comunidade Económica Europeia (CEE), em 1986. Beneficiando do apoio dos Fundos Comunitários, desencadeou-se a construção de infraestruturas básicas – viárias, de saneamento, eléctricas –e de equipamentos – escolares, de saúde, desportivos, lazer e culturais -, de que o país carecia. Mas também neste domínio se exagerou com o excesso de construção rodoviária, designadamente auto-estradas, e a duplicação de equipamentos em concelhos limítrofes. Exagero, mais uma vez, resultante da falta de estruturas de racionalização – regionalização e planeamento.

1.4. Crédito e financiamentos abundantes

Se o excesso de infraestruturas e equipamentos se deve à abundância de Fundos Comunitários, já o excesso de construção habitacional se fica a dever às permissivas facilidades de crédito à aquisição de casa própria concedidos pelo sistema bancário, no decurso dos anos 90 e nos inícios do século actual. Os bancos foram os principais instigadores desse desregulado processo que conduziu Portugal ao 1º lugar do ranking europeu da habitação em regime de propriedade, em desfavor do arrendamento.

Assim, as anormais facilidades de crédito à construção e aquisição de casa própria constituiram um poderoso factor de conformação do modelo urbanístico português das últimas décadas, quase em exclusivo orientado para a construção nova, olvidando a conservação e a reabilitação do património construido.

A falta de investimento na conservação e reabilitação do parque habitacional já foi por nós assinalada em meados dos anos 80, quando escreviamos : “As estatísticas dizem-nos que os gastos com a conservação e a reabilitação do património habitacional não ultrapassam, anualmente, 4% do investimento total do sector. Em França e Itália, essa percentagem alcança, anualmente, entre 35%-40”.

A demonstração de quão tardia é a tomada de consciência nacional da importância estratégica da conservação e reabilitação do parque e património construidos, também é ilustrada pelo facto de a primeira legislação ter surgido em 2004, através do DL 104/2004. Até essa data só existia a legislação de salvaguarda do património histórico e cultural e apoios financeiros pontuais à conservação habitacional (PRID, RECRIA, etc.).

1.5. A persistência do urbanismo funcionalista e normativista

Uma das causas mais influentes do desqualificado modelo de urbanismo prevalecente em Portugal, nas últimas décadas, é a persistência de um Regime Jurídico de instrumentos de Gestão Territorial (RJIGT) rigido e totalmente desfasado das realidades – económicas, sociais e territoriais – contemporâneas. Isto é. um sistema de instrumentos de regulação ineficaz e bloqueador, porque os seus fundamentos e regras estão virados para as realidades do passado. É um sistema tributário da época moderna e do urbanismo funcionalista.

Em síntese: vivemos hoje num país fortemente urbanizado, quer em termos espaciais, quer no que se refere aos valores, consumos e práticas da população. O território nacional está marcado pelo desordenamento, por malhas urbanas e infraestruturas extensivas, dispersas e frequentemente desconexas. Isto, a par de um acentuado processo de periferização (suburbanização) com esvaziamento dos centros históricos, processo que não se limita às áreas metropolitanas pois é generalizado aos principais centros urbanos (cidades e vilas) ao longo de todo o país. Uma parte significativa do parque imobiliário – habitação, equipamentos e antigas instalações industriais – está devoluto ou subocupado, ao mesmo tempo que progride a sua degradação e obsolescência, fenómeno que é extensível a algumas infraestruturas e equipamentos.

1.6. O modelo está esgotado

O modelo urbanístico das últimas décadas – baseado, predominantemente, em construção nova, processos extensivos de ocupação dos solos e em financiamento abundante -, está claramente esgotado.

Este esgotamento do modelo urbanístico e a ineficácia do sistema de instrumentos de planeamento, gestão e licenciamento resulta do facto de eles corresponderem a um paradigma civilizacional ocidental que teve a sua época áurea com o desenvolvimento do capitalismo industrial e a prevalência do Estado Providência, particularmente no período 1945-75 (os “trinta gloriosos anos”). No pós-guerra, beneficiando do Plano Marshall, os paises do centro e do norte da Europa viveram tempos de apreciável desenvolvimento económico, com taxas anuais de crescimento, entre 5% a 10%. Com as forças de Esquerda saídas reforçadas do combate ao nazismo, e os sindicatos a atravessarem o seu período de oiro, foi consolidado, um Contrato Social inovador estabelecido entre o capital e o trabalho, sob a égide do Estado Providência, que propiciou uma generosa redistribuição dos rendimentos, através da disponibilização de habitação social, equipamentos, serviços de educação e de saúde, segurança social e cultura.

O planeamento urbanístico instituiu-se como regulador territorial dessa distribuição e as políticas urbanas constituiram o veículo – hardware – das politicas públicas redistribuitivas.

A evolução entretanto verificada no sistema capitalista – da dominância do capital industrial produtivo, para o capitalismo financeiro parasitário e especulativo -, a par da correlativa globalização desregulada, conduziu, através da ideologia neo-liberal dominante, ao progressivo desmantelamento do Contrato Social e do Estado Providência, na sua configuração dos anos 30/75.

Alterado o perfil da economia – determinante das outras instâncias – enfraquecidos os Estados nacionais, e com a alteração da estrutura social, as sociedades ocidentais passam por profundas mudanças civilizacionais cujos contornos e configuração futura são incertos. Contudo, sabemos hoje, com toda a segurança, que não voltaremos à época moderna. E as políticas urbanas têm de encontrar o seu novo desígnio que conduzirá a modelos económicos e a padrões espaciais diferentes dos seus antecedentes da época moderna.

Entretanto, a mudança económica e social e as suas implicações espaciais tornam caduco, ineficaz – e bloqueador do normal desenvolvimento das funções urbanas contemporâneas – o sistema de planeamento e gestão urbanísticos funcionalista, hierarquizado e normativista.

2. UM NOVO PARADIGMA URBANO

2.1. Mudança civilizacional e mudança urbana

“Vivemos tempos de aprofundamento e consolidação de uma nova civilização – de natureza global, de âmbito mundial e de acentuada fragmentação cultural, social e territorial. Anuncia-se uma outra sociedade mais urbana, lúdica, comunicacional e tecnológica”.

Cerca de dez anos passados sobre esta reflexão, e em plena crise económica, financeira, social e política, as evoluções reais entretanto ocorridas confirmam que atravessamos tempos de profundas mudanças estruturais, caminhando para uma nova fase civilizacional, particularmente nas designadas sociedades ocidentais.

“De cem em cem anos ocorre na história do Ocidente uma profunda transformação (…). Dentro de poucas décadas, a sociedade reorganizar-se-á – a sua visão do mundo, os seus valores básicos, a sua estrutura social e política, as suas artes, as suas instituições-chave. Cinquenta anos depois, é um mundo novo. Quem nasce nessa altura não consegue sequer imaginar o mundo em que viveram os avós e em que nasceram os pais.” .

O príncipio do fim da sociedade industrial podemos situá-lo algures entre meados dos anos 60 e 70, do século passado. Quatro acontecimentos sinalizam, em nosso entender, o início da emergência de uma nova sociedade: operacionalização do chip (computador), o princípio da Internet, a crise energética (petróleo) de 1973 e a contestação social e cultural simbolizada pelo Maio 68. A confirmarem-se as previsões de Peter Drucker, teremos escassas décadas para a consolidação da nova sociedade. E a dimensão e profundidade da actual crise representarão as “dores de parto” da corporização dessa outra sociedade.

François Ascher escreve: “As sociedades ocidentais estão de facto em mutação e entraram numa nova fase da modernidade que vê evoluirem profundamente as formas de pensar e de agir, as ciências e as técnicas, as relações sociais, a economia, as desigualdades sociais, as formas de democracia” . E adverte quantos às implicações das mudanças societais (sociais) sobre as questões urbanas:

“Estas mutações implicam e tornam necessárias importantes mudanças na concepção, produção e gestão das cidades e dos territórios; elas colocam na ordem do dia uma nova revolução urbana moderna, a terceira, após a cidade clássica e a da cidade industrial” .

2.2. O paradigma funcionalista

O RJIGT – consagrado pela Lei de Bases do Ordenamento do Território e do Urbanismo (LBOTU, Lei nº 48/98) – é tributário do urbanismo funcionalista (carta de Atenas) dos anos 30/60 do século passado, instrumentos para planear e gerir as cidades e os territórios de sociedades que apresentavam quatro características fundamentais: predominantemente homogéneas; forte intervenção providencialista do Estado; mutações lentas; uma clara distinção – alguns diziam oposição – entre a cidade e o campo.

A Carta de Atenas (1931/33) surgiu no apogeu da industrialização e dos processos de racionalização fordistas, princípios que Corbusier e os seus seguidores, com um forte sentido social, traduziram para o ordenamento urbanístico e a arquitectura (racionalização e ordem, exigências que a grande depressão despoletada em 1929 tornou mais premente).

O ordenamento racionalista-funcionalista propiciava aos urbanistas e projectistas a concepção dos projectos de acordo com as ideias (e interesses) do desenvolvimento moderno e os contextos político-sociais facultavam a respectiva realização. E a lentidão com que à época se processavam as mudanças consentia a “cascata” dos planos.

2.3. Um novo paradigma urbano

Entretanto as sociedades mudaram. Mudaram as formas de produzir, de consumir, de comunicar, de nos relacionarmos. Mudaram os valores, aspirações, hábitos e práticas individuais e colectivas. Passámos da sociedade industrial à sociedade da informação, da tecnologia e do conhecimento (serviços). E hoje podemos constatar que: as sociedades, as economias e as culturas são heterogéneas, complexas, diversificadas, segmentadas; as mudanças económicas e sociais são rápidas, aceleradas; o Estado perdeu a sua capacidade de “impôr” projectos. Passou de Estado intervencionista e providencialista a Estado regulador (cada vez menos); o rural e o urbano já não se distinguem (separam). Interpenetram-se espacial e culturalmente, as actividades dispersam-se por todo o território.

Assim, conceitos e instrumentos básicos do urbanismo funcionalista, como o zonamento dos solos, os perímetros urbanos e a cascata de planos, perderam a sua operacionalidade. E a natureza juridico-normativa do planeamento funcionalista rigidificou (cristalizou) as soluções.

As sociedades complexificaram-se, o futuro é menos previsível, aceleram-se as mutações económicas, tecnológicas, sociais e culturais. Quebrou-se a tradicional matriz em cadeia hierárquica, passando-se às ligações em rede. A transição da sociedade industrial para a sociedade do conhecimento traduz-se numa profunda alteração dos processos e formas de urbanização e de ocupação do território. O rural e o urbano já não se distinguem espacialmente. Assim, estão em causa os fundamentos e instrumentos do urbanismo funcionalista como o zonamento dos solos, os perímetros urbanos e a cascata de planos.

As novas realidades urbanas (existentes e emergentes) exigem e proporcionam processos de planeamento e gestão mais estratégicos, participados e de concertação (compromisso), passando da norma impositiva a critérios de avaliação do desempenho (resultados).

3. BASES PARA UMA NOVA GERAÇÃO DE POLÍTICAS URBANAS

3.1. Um desígnio territorial para Portugal

O desígnio sustentável para o território nacional, nos próximos dez a quinze anos, está, em nossa opinião, muito bem equacionado no Programa Nacional da Política de ordenamento do Território (PNPOT), aprovado pela Assembleia da República em 2007.

Resultado de um longo processo de trabalho, muito aberto e participado pelas administrações públicas centrais e locais, o PNPOT traça uma visão realista para o desenvolvimento sustentável e ordenado do território nacional, e define o Modelo Territorial, “O novo mapa de Portugal”, no horizonte 2025. É um documento estratégico cuja leitura atenta e aplicação se recomendam aos profissionais, aos políticos e aos decisores públicos e privados. E recomenda-se igualmente a sua integração nos programas escolares pertinentes do ensino básico, secundário e superior.

Obviamente que a Estratégia Territorial do PNPOT não é apara aplicar de forma estática. Esta – como qualquer estratégia – requer uma avaliação e ajustamentos permanentes de acordo com a evolução do quadro de referência económico, social, demográfico e territorial que lhe estão subjacentes. E que mudam (estão a mudar) com a profunda crise que atravessamos. Com reflexos evidentes na estratégia, no modelo territorial e no respectivo programa de acção. Mas releva-se este instrumento e o respectivo método. São, em nossa opinião, exemplares num país pouco dado à prospectiva, a equacionar o futuro, com ambição e objectividade. Sobre a visão do PNPOT para atenuar as assimetrias territoriais vale a pena citar e sublinhar o sentido da Recomendação 67-4 (pág. 161): “Para incrementar a coerência do conjunto do sistema urbano e o seu contributo para a competitividade e a coesão territorial, importa reforçar nos espaços não metropolitanos, nomeadamente no interior, a estrutura urbana constituida pelas cidades de pequena e média dimensão, privilegiando as ligações em rede e adensando uma malha de sistemas urbanos sub-regionais que favoreçam a criação de pólos regionais de competitividade”.

Esta Recomendação do PNPOT coincide com a nossa ideia e as nossas propostas para o Interior: descentralização de investimentos para aproveitar as oportunidades de qualidade de vida, de acessibilidades e da diversidade de uma parte significativa do território nacional hoje votada à desertificação humana, demográfica e económica.

3.2. A territorialização das políticas públicas

Temos uma prática – significativa ainda que insuficiente – de descentralização de execução (e não de concepção) das políticas públicas, designadamente através dos Municípios e dos Programas Operacionais Regionais, mas tal não tem obedecido a uma estratégia assumida de territorialização das políticas. O próprio debate sobre esta problemática é practicamente inexistente, entre nós. Um tema de que se ocupam, há longo tempo, a OCDE e a Comissão Europeia, e ao qual a Administração Obama vota particular atenção, desde 2010.

Investir na territorialização das Políticas (place-based policies) é trabalhar no sentido das políticas públicas – educação, saúde, mobilidade, habitação, energia e outras – potenciarem o máximo de impacto no desenvolvimento local e regional, ou seja, na produção de riqueza, na criação de emprego, na emancipação social e individual e na qualidade de vida das populações residentes nas áreas rurais e urbanas. A territorialização das políticas exige:

- a realização de investimentos de acordo com as potencialidades específicas dos espaços e comunidades;

- assumir as escalas local e regional na concepção, projecto e execução das políticas;

- investimentos orientados para as procuras local e regional (potencialidades e necessidades);

Uma outra condição de sucesso para a territorialização das políticas é que a sua concepção seja feita em parceria com os actores locais e regionais, e a respectiva execução repouse, fundamentalmente, nestes, trabalhando em parcerias de geometria variável de acordo com a natureza e a dimensão dos projectos e dos empreendimentos.

A elaboração do Plano Nacional de Desenvolvimento Económico e Social (PNDES) e das Estratégias Regionais para enquadrar a estruturação e execução do QCA III (2000-2007) representou, entre nós, a primeira iniciativa significativa no sentido da territorialização das políticas. A Região de Lisboa e Vale do Tejo (1998-2000) foi pioneira na elaboração de uma Estratégia Regional amplamente participada .

Actualmente vivem-se tempos contraditórios neste domínio. Porque as Orientações Comunitárias para o próximo período de programação 2014-2020 – Quadro Estratégico Comum (QEC) – sinalizam um forte incremento da territorialização das políticas ao preconizarem estratégias e projectos em parceria entre actores municipais, empresariais e do Ensino Superior/Investigação; Investimentos Territoriais Integrados (ITI) e Desenvolvimento Local Orientado para a Comunidade (DLOC), e reforço dos Pactos Territoriais. Mas, da parte portuguesa, para além do grande atraso na preparação do Quadro Estratégico Comum, verifica-se um evidente recuo ao nível da elaboração das estratégias regionais e uma recentralização das prioridades e das perspectivas de execução dos Programas Operacionais.

3.3. A sustentabilidade das Novas Políticas Urbanas

Não pode haver distribuição de riqueza sem produção da mesma. Por isso, para que possa ser aberto um novo ciclo de prosperidade económica e bem-estar social, torna-se necessário que a própria cidade participe na criação de riqueza. Ou seja: a natureza da crise que vivemos, as condições económicas, sociais e políticas exigem uma mudança de paradigma relativamente às políticas urbanas das últimas décadas. Encarando a cidade como sistema de criação de valor, de riqueza e de emprego. Objectivo que implica a renovação e reforço da base económica dos aglomerados e sistemas urbanos; obriga a apostar no fomento da criatividade, da inovação e do conhecimento; a investir no empreendedorismo e na cultura; e tudo isto sem prejuizo da valorização das actividades tradicionais viáveis.

Uma outra dimensão fundamental da sustentabilidade urbana é a componente ambiental. E dentro desta a questão energética assume particular relevância, constituindo-se como uma das questões mais críticas da civilização contemporânea.

As sociedades industriais basearam o seu paradigma energético primeiro nas turbinas hidráulicas, no vapor, na produção de energia hidráulica e nuclear, mas, sobretudo nos combustíveis fósseis: petróleo, carvão e gás. Estes são finitos e altamente poluentes, responsáveis pela emissão de gases com efeito de estufa e têm evidentes consequências a nível das alterações climáticas. Para além do elevado peso da energia nos custos da produção e consumos das nossas sociedades.

Ora, a eficiência energética e a produção e consumos de energia alternativas pode passar muito pelas cidades, pela sua concepção, funcionamento e produção activa de energias alternativas. A sustentabilidade urbana e energética passa pela alteração da concepção e utilização dos edifícios, das mobilidades e pelo redesenho urbanístico dos bairros e das cidades. Economizar na iluminação pública. Produzir energia solar, eólica, e energia a partir dos lixos.

Abreviando: As Novas Políticas Urbanas encontram, em nossa opinião, um quadro de sustentabilidade adequado na EE 2020 – desenvolvimento inteligente, inclusivo e verde.

3.4. Dar vida à cidade existente – Regeneração Urbana

O esgotamento – económico, social, financeiro e territorial – do modelo urbanístico expansivo, baseado em nova construção, obriga-nos a centrar atenção e os investimentos na regeneração, reabilitação e restruturação da cidade existente. Eis a grande oportunidade que resulta da crise imobiliária e financeira que vivemos. A regeneração urbana, se for encarada como um novo paradigma de (re)fazer cidade e urbanidade – e não apenas (é um perigo real) como forma de salvar a construção civil – representa uma oportunidade única em termos económicos, sociais e territoriais. Eis algumas vantagens e oportunidades da regeneração urbana:

• A regeneração urbana pode constituir-se como alternativa contemporânea ao urbanismo expansivo das últimas décadas, urbanismo depredador de recursos – solos, infraestruturas, ambientais;

• Torna-se necessário resolver a situação de vastas áreas precárias e degradadas e do parque habitacional carecido de obras de reabilitação, bem como promover a reconversão funcional (reuso) de antigos edifícios industriais devolutos ou edifícios de serviços subocupados e de infraestruturas expectantes;

• Poderá refoçar os factores de diferenciação, atractividade e competitividade das cidades, dinamizando o comércio e outras actividades, designadamente o lazer e o turismo;

• Valoriza os activos patrimoniais e gera receita fiscal;

• Cria emprego directo e indirecto, incluindo emprego qualificado nas vertentes técnicas e profissional, e dinamiza empresas de várias dimensões e especializações;

• Não sendo tão propicia à mecanização e pré-fabricação, proporcionalmente cria mais empregos que a construção nova, factor particularmente importante numa época em que o desemprego constitui a maior tragédia social;

• Requer e propicia o trabalho em parceria, pois num terreno vazio – a situação mais corrente na construção nova – a tendência é para reunir as várias funções de urbanização num só agente, enquanto que a regeneração urbana actua sobre pré-existências, e estas implicam a participação de diversos agentes – proprietários de imóveis, câmaras municipais, empresas, financiadores, etc.

Por outro lado, a regeneração, se integrada numa ideia contemporânea de cidade propiciará a articulação das funções urbanas – residência, trabalho, escola, serviços, mobilidades – no sentido de uma “cidade de proximidade”, de uma nova condição urbana de mais vivência e mais cidadania.

3.5. Por um urbanismo mais estratégico, participado e de concertação – “do planeamento urbano à gestão estratégica”

“O urbanismo moderno (funcionalista) definia um programa a longo prazo para uma cidade e determinava os princípios da sua organização espacial (sob a forma de planos directores, por exemplo); depois desenvolvia os planos de urbanização visando fazer entrar as realidades futuras num quadro pré-definido. Os planos destinavam-se a controlar o futuro, a reduzir a incerteza e a realizar um projecto de conjunto. (…) O neo-urbanismo articula, de uma forma nova, o longo e o curto prazo, através de múltiplos avanços e recuos, a grande e a pequena escala, os interesses mais gerais e os interesses mais particulares. É ao mesmo tempo estratégico, pragmático e oportunista”.

De facto, o planeamento e a gestão do território, as suas modalidades e instrumentos, para poderem lidar, de forma eficaz, com a diversidade, a individualização, a incerteza e a rapidez de mudança nas sociedades contemporâneas, terão de ser mais estratégicos, processuais e flexiveis. Sobretudo mais “abertos”, comunicativos, interactivos e iterativos, acolhendo e incrementando a participação dos cidadãos e das suas organizações, bem como a participação dos actores económicos. Adoptando a concertação e a negociação como instrumentos e como cultura essenciais, da gestão do território e da construção da cidade.

Se nos países avançados a “terceira revolução urbana”, como a designa François Ascher, já coloca dificuldades e incertezas para a definição dos instrumentos de planeamento e gestão do território, em Portugal – uma sociedade que acumula situações neo-modernas avançadas com situações pré-modernas e modernas -, essa dificuldade é, obviamente, acrescida.

O planeamento estratégico territorial foi introduzido em Portugal em 1990-92, no município de Lisboa . Desde então fizeram-se algumas centenas de Planos Estratégicos territoriais em Portugal, a nível dos Municípios, das Regiões Plano e das Comunidades Intermunicipais, com ganhos significativos de racionalide, mas, infelizmente, ainda não dispomos de uma cultura de pensamento e acção estratégicos.

3.6. Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial (RJIGT) – da norma à avaliação do desempenho (resultados)

“O urbanismo moderno assegurava os meios para realizar os seus projectos através de regras simples, tão imperativas e estáveis quanto possível: zonamento, funções, densidades, alturas, etc. As regras eram de natureza exigencial, ou seja, elas fixavam ao mesmo tempo os objectivos e as formas de os alcançar.

O neo-urbanismo privilegia os objectivos, o desempenho da realização e encoraja os actores públicos e privados a encontrarem as modalidades mais eficientes para a realização destes objectivos para a colectividade e para o conjunto dos intervenientes” .

Este é, sem dúvida, o caminho a seguir para a necessária mudança de paradigma e de planeamento e gestão urbanísticos. Um caminho que não se afigura fácil de trilhar, por se tratar de uma mudança que obriga a vencer resistências, hábitos e interesses instalados, e por exigir competências técnicas e profissionais mais qualificadas, porque é um urbanismo “muito mais criativo, porque mobiliza múltiplas inteligências e lógicas variadas, em particular a dos actores, que realizam as operações urbanas” .

Requer uma mudança cultural por parte dos políticos, gestores e técnicos, obrigando a abandonar a protegida “cultura da norma” prevalecente na nossa administração, por uma cultura do risco calculado.

Como resolver, então, o maior constrangimento da gestão territorial em Portugal, a morosidade, opacidade e ineficácia dos processos de planeamento e de licenciamento? Na estratégia a seguir para alcançar esse desígnio há, em nosso entender, dois eixos fundamentais de actuação:

- modernização da administração pública;

- mudança, progressiva, para um sistema de planeamento, gestão e licenciamento territorial de desempenho.

A modernização da administração pública passa, em nosso entender, por uma redução significativa do número de organismos e de funcionários, tendo, como contrapartida, a organização racional da sua arquitectura funcional, a sua gestão profissionalizada e uma elevada qualificação escolar e profissional dos trabalhadores, ou seja:

1º. Reestruturação da administração territorial, com forte descentralização, a criação das regiões administrativas, a agregação de municípios e freguesias, e uma profunda reorganização da administração desconcentrada;

2º. Qualificação e capacitação da administração pública, dos seus recursos humanos e dirigentes, com meios tecnológicos de última geração, gestão por objectivos, avaliação de mérito e desempenho.

A mudança, progressiva, para um novo sistema de regulação e gestão urbanístico – conceitos, métodos, modalidades e instrumentos -, será um longo caminho a percorrer, o qual terá de ser feito com a perfeita compreensão da problemática, com sensatez, espírito de concertação e compromisso e o conhecimento das experiências além-fronteiras. Tem de substituir, progressivamente, a normatividade finalista pela concertação processual e por metas de desempenho visando resultados quantificados em termos sociais, económicos, e de qualidade e sustentabilidade territorial. Em termos prácticos exige:

- Simplificação, flexibilização e unificação da legislação urbanística e ambiental;

- Apostar na execução concertada dos Planos;

- Substituição dos Planos de pormenor por Projectos Urbanos.

Os Planos de Pormenor são os principais responsáveis pela rigidez, morosidade e ineficácia do planeamento urbanístico. São “coletes de força” que ditam as morfologias, as tipologias, as cérceas, as cotas de soleira e outros absurdos do nosso sistema de planeamento. Inviabilizando a gestão eficaz e a valorização produtiva do território.

E essa figura de planeamento é facilmente substituivel pela figura de Projecto Urbano, enquanto instrumento estratégico, de desenho urbano e de negociação de oportunidades, e regulados pelos índices e parâmetros dos PDM e dos PU.

Figura 1

3.7. Um novo ciclo para o Poder Local

As Novas Políticas Urbanas encontram nas autarquias locais, designadamente nos munícipios, um dos seus pilares fundamentais. Mas para a corresponder às exigências das NPU – entre outras razões – torna-se necessário encetar um novo ciclo do Poder Local que contemple: uma nova visão e prioridades; um novo mapa autárquico; aperfeiçoamentos na governabilidade; uma nova geração de autarcas.

Nova visão e prioridades para o Poder Local – passar da fase das infraestruturas e equipamentos para a fase da qualificação, gestão e eficiência, tendo como novas prioridades – educação, apoio à envolvente das actividades económicas e empresariais, apoios sociais, inovação, qualificação territorial e melhoria dos processos de gestão.

Um novo mapa autárquico – no quadro da reforma da administração do Estado, abrangendo os níveis central, regional e local, deverá proceder-se a uma significativa redução de municípios, através de fusões ou associações e extinções, baseadas em critérios populacionais, geográficos, históricos e identitários. Criando massa critica e escala, potencial de desenvolvimento, racionalidade de gestão e de custos de funcionamento.

Aperfeiçoamento da governabilidade – reforçando os poderes das assembleias municipais (designadamente de fiscalização dos Executivos) e dotando-as de melhores meios de trabalho para os seus membros (meios informáticos, disponibilização atempada de informação e assessorias técnicas). A forma “fechada” e aparelhística como funcionam os partidos políticos faz com que o recrutamento dos deputados municipais se faça através de lógicas clientelares. O actual nível de instrução, escolar e cultural dos portugueses poderá facultar um recrutamento mais qualificado se for alterado o sistema partidocrático dominante.

Uma nova geração de autarcas – as próximas eleições autárquicas vão implicar uma alargada renovação dos eleitos a nivel local em virtude da entrada em vigor da lei de limitação de mandatos. Renovação etária, seguramente, mas também – assim se espera – uma geração de autarcas melhor preparados em termos de instrução escolar, técnica e cultural. Requisitos que irão favorecer a indispensável mudança de visão, prioridades e capacidade de gestão para o novo ciclo do Poder Local que preconizamos.

3.8. Aprofundar a governância urbana

“O urbanismo moderno precisava de modos de governação firmes, decididos e dispondo de poderes fortes para ser capaz não somente de impor regras e de as fazer respeitar mas também para dinamizar a mudança de forma voluntária” . A autoridade resultava de Estados fortes, de planeamento e decisão centralizadas, ainda que repousando em estruturas regionais e locais distributivas e de mediação que asseguravam a legitimação democrática representativa.

Nas sociedades neo-modernas, a fragmentação social, a diversidade de procuras e iniciativas de indivíduos com pertenças múltiplas, está em causa a democracia representativa unívoca e centralizada, há uma crise de legitimidade e representatividade. A democracia representativa, para se renovar e ser sustentável, requer o alargamento e reforço da democracia participativa e a governabilidade – dos países e das cidades – requer a adopção de uma nova instância, a governância. “O governo das cidades dá assim lugar à governância urbana que podemos definir como um sistema de dispositivos e de modos de acção que associa às instituições representantes da sociedade civil para elaborar e realizar as políticas e as decisões públicas” .

É nossa convicção, desde há muitos anos, que as políticas urbanas e o governo das cidades não só requerem a intensificação da participação cidadã e das respectivas organizações associativas, como constituem a melhor instância para o aprofundamento das modalidades de democracia participativa. Ao nível local, nas políticas de proximidade, estão reunidas essas condições. Assim, na nova fase das sociedades democráticas e na nova geração das políticas urbanas, desenvolve-se a governância para assegurar a governabilidade democrática.

Passando da ideia à aplicação prática, por nossa iniciativa, no âmbito da elaboração do Plano Regional de Ordenamento do Território do Oeste e Vale do Tejo ficou consagrado um sistema de Monitorização e Avaliação que retirou à CCDR a competência normativa exclusiva, passando a repartir a gestão e monitorização com os outros parceiros públicos, privados e associativos.

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